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Publicado en Enero / Abril 2011 / Edición N° 11 / Año 4

ISSN 1851-3263

Publicación Semestral

Integración Energética y Recursos Naturales en América Latina

Edición N° 11 - Estudios de Economía Política y Sistema Mundial

Cómo citar este artículo

Mansilla, Diego. "Integración Energética y Recursos Naturales en América Latina". La revista del CCC [en línea]. Enero / Abril 2011, n° 11. [citado 2014-09-16]. Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/212/. ISSN 1851-3263.

Resúmenes

Español: La integración energética en América Latina tiene muchas potencialidades de desarrollarse y cuenta con una larga historia. Sin embargo, los procesos de integración existentes sólo se basan en el comercio de energía y recursos naturales como medio para maximizar utilidades privadas. Por eso se desarrollaron interconexiones físicas y se incentivó la operación de empresas energéticas latinoamericanas en otros países de la región. Sin embargo, existen procesos que buscan desarrollar una real integración regional, tanto binacional como multilateral, mediante la planificación y coordinación energética de acuerdo a las capacidades y necesidades de los pueblos, teniendo en cuenta el uso racional y eficiente de los recursos naturales. El presente artículo busca hacer un breve repaso de las diferentes experiencias de integración energética en la región así como complejizar el problema de la ‘integración energética’ entre los países.

Palabras claves

Español: Integración, Energía, América Latina, Infraestructura, Translatinas, Unasur

El objetivo del trabajo1 es comenzar a analizar las posibilidades de la integración de los pueblos latinoamericanos. Particularmente, se comentarán los diferentes casos de integración energética existentes en América Latina. La selección de la energía para estudiar la integración en la región tiene diferentes motivos. Por un lado, la energía y los recursos naturales son centrales en los procesos de integración existentes y en los nuevos proyectos. Pero además, dentro de la integración energética latinoamericana, se descubren diferentes modelos: infraestructura, intercambio, comercio liderado tanto por el estado como por las empresas privadas, Inversión Extranjera Directa.

La integración entre pueblos tiene diferentes niveles: Político, Social, Económico, Cultural, etc. No obstante, a pesar de las historias, culturas y experiencias compartidas, en los procesos de integración realizados en América Latina en los últimos tiempos, la dimensión económica fue preponderante. Al lo largo de la historia, la energía y los recursos naturales fueron claves en la integración económica de los países. Esto es así ya que nuestras sociedades tienen estructuras económicas que dependen en gran medida de la explotación primaria (tanto renovable como no renovable). Además, estos recursos necesarios para el desarrollo de las naciones y los pueblos no tienen una distribución uniforme entre los países a nivel mundial ni al interior de América Latina.

A diferencia de otras regiones, los países de Latinoamérica cuentan con diferentes recursos naturales que permiten un interesante intercambio mutuo. Esto, sumado a la heterogeneidad de las economías y estructura socio-productivas de los países, hace que los recursos naturales, en especial los energéticos, puedan ser la columna vertebral de la integración latinoamericana.

No es de extrañar entonces que la integración energética tuviera tempranos avances, sobre todo en los países del Cono Sur. Allí se encuentran los países más poblados e industrializados de América del Sur y con mayor nivel de consumo energético. A su vez, los grandes ríos que separan los países cuentan con un importante potencial hidroeléctrico.

No obstante, ‘integración energética’ puede referirse al simple comercio internacional de energía o a una real planificación y coordinación de acuerdo a las capacidades y necesidades de los pueblos, teniendo en cuenta el uso racional y eficiente de los recursos naturales. En América Latina, ha preponderado la primera concepción en lugar de la segunda, que sí significa un paso hacia la verdadera integración. A pesar de la importancia de los recursos naturales, muchos de estos procesos no han tenido en cuenta las particularidades de los recursos utilizados, privilegiando el aspecto económico sobre su uso racional. Como sostiene Gerardo Honty: “La integración a la que asistimos es, esencialmente, una interconexión física para transportar electricidad y gas natural, sin ningún compromiso político y sin aspiraciones de proyectar un desarrollo regional sustentable”2.

En sus comienzos, los procesos de integración energética latinoamericana dependieron fuertemente de la presencia y decisión de los estados, quedando ‘el mercado’ en un lugar muy relegado. Las grandes obras de infraestructura como los gasoductos binacionales y la interconexión eléctrica son ejemplos de la importancia de la integración energética sudamericana lideradas por el Estado. El mayor desarrollo en cuanto a obras binacionales fue logrado mediante las grandes hidroeléctricas (Itaipú, Yaciretá, Salto Grande). Esto fue debido a que los ríos de mayor caudal se encuentran marcando las fronteras entre los países, por lo que el aprovechamiento de su potencial energético debió hacerse mediante emprendimientos binacionales. En la región, los acuerdos y emprendimientos son fundamentalmente binacionales antes que regionales.

Pero además de estas grandes obras, en América Latina tuvieron un papel muy importante las empresas estatales en los acuerdos de integración energética entre los países. Por tanto, la relación entre los objetivos de cada país con los de sus empresas debe tenerse en cuenta para comprender las posibilidades de integración regional. Esto es particularmente importante en el sector energético, donde operan las empresas estatales más importantes y en el cual la integración fue más activa en toda América.

La idea de este trabajo es hacer un breve repaso por los ejemplos de integración energética y las perspectivas de nuevos acuerdos, teniendo en cuenta las características propias que tienen los recursos naturales involucrados. Con esto se busca, no sólo hacer un repaso de la actualidad del proceso de integración sino también complejizar el problema de la ‘integración energética’ entre los países. Primero se hará un breve repaso de la estructura energética de la región. Posteriormente se analizará algunas experiencias latinoamericanas de integración energética diferenciando dos grandes grupos: las obras de infraestructura y la participación de petroleras de propiedad estatal en terceros países.

La integración de los pueblos latinoamericanos no ha generado grandes avances a pesar de las condiciones históricas y sociales favorables de nuestros países. En cambio, fue el mercado la herramienta preponderante en la ‘integración’ americana. Sin ir más lejos, el acuerdo regional de los países del Cono Sur muestra desde su nombre (MERCOSUR) que la integración buscada no es entre pueblos sino entre mercados.

Actualidad y potencialidad de la integración energética

La matriz de consumo energético de América Latina es bastante diferente a la existente en el resto del mundo. En el siguiente gráfico se observa la distribución de la energía primaria consumida.

Gráfico 1 Energía Primaria Consumida

Gráfico 1 Energía Primaria Consumida

Datos al 2009 del BP Statistical Review of World Energy 2010

Como se muestra, el consumo energético de Latinoamérica depende principalmente de los hidrocarburos, con valores superiores al promedio mundial. La diferencia radica en la utilización del petróleo ya que la participación del gas natural es similar en ambos casos. Debe tenerse en cuenta que esta distribución esta fuertemente condicionada por los mayores países de la región y que existen grandes diferencias entre ellos. Esto es evidente en la utilización del gas natural que en Argentina representa el 53% (sólo superado a nivel mundial por Rusia y algunos miembros de la OPEP - Organización de Países Exportadores de Petróleo) y en Brasil apenas llega al 8%.

Otra característica de la estructura energética de América Latina es que tiene un mayor uso de energía hidroeléctrica y una menor participación del carbón. Mientras que en el mundo apenas el 6% de la energía consumida proviene de represas, en Latinoamérica la energía hidroeléctrica llega al 23%. Esto es producto de que más de la mitad de la generación de electricidad en nuestra región es hidráulica, llegando al caso de Brasil cuyas represas representan un 76% de su capacidad instalada de generación eléctrica. Aún México y Venezuela, países con grandes reservas de hidrocarburos, generan parte importante de su electricidad mediante centrales hidroeléctricas (22% y 66%, respectivamente). En cambio, el resto del mundo utiliza mucho más carbón (29%) a pesar de ser no renovable y mucho más ‘sucio’. Por tanto, gracias al fuerte uso de la hidroelectricidad podemos decir que América Latina tiene un mayor consumo de energías renovables que el resto del mundo.

La fuerte utilización de la hidroelectricidad, si bien permite la generación de energía utilizando un recurso natural renovable, pone el sistema energético en manos de las inclemencias meteorológicas ya que ante años hidrológicamente pobres, los países con mayor consumo y desarrollo tienen dificultades para garantizar el suministro de electricidad. Esto sucedió, por ejemplo, en el año 1999 – 2000 en Brasil, cuando debió importar electricidad e implementar un drástico plan de ahorro energético.

Sin embargo, por la complementariedad de las cuencas y el desfasaje (horario y estacional) de los picos de consumo, es posible un intercambio equilibrado entre los países mediante la interconexión de los sistemas eléctricos. Además, la Cuenca del Plata tiene para realizar varios emprendimientos hidroeléctricos con gran potencial generador, entre los que sobresalen Corpus entre Argentina y Paraguay; Garabí, Roncador y San Pedro entre Argentina y Brasil. Como se observa, los mayores aprovechamientos hidroeléctricos pendientes son binacionales. Por estos motivos, la integración energética latinoamericana, tanto en el transporte y como en la generación eléctrica tiene amplio margen para crecer y mejorar los sistemas nacionales.

En cuanto a la energía nuclear (1% del total), en la región sólo es utilizada por Argentina, Brasil y México obteniendo el 1,5% de su energía por este medio. En cambio, a nivel mundial la energía nuclear llega al 5,5%. Si nos limitamos a los países desarrollados del OCDE, el 9,4% de la energía proviene de centrales nucleares, liderados por Francia donde la energía nuclear llega al 39% de su consumo.

Como se mostró, los hidrocarburos son la principal fuente energética utilizada en la región. Pero además de esto son una de sus principales riquezas naturales estratégicas de la región pero con grandes asimetrías en su distribución. Venezuela, segunda reserva petrolera mundial, tiene el 82% de las reservas de petróleo de la región. Conjuntamente con Brasil y México concentran el 92%. En cuanto al gas, Venezuela cuenta con el 66% de las reservas regionales y con Bolivia, México y Trinidad & Tobago llegan al 86%. Estas reservas representan 62 y 40 años de extracción (lo que se conoce como ‘horizonte de reservas’), cifras inversas al promedio mundial (46 y 62, respectivamente). Si bien el horizonte está lejos de los 85 años de reservas de petróleo de los países de Medio Oriente, supera al resto de las regiones.

Como la extracción es mayor al consumo interno, una parte importante del petróleo latinoamericano es exportado. Actualmente, existen en la región dos países miembros de la OPEP: Ecuador y Venezuela (que además fue fundador de la institución). Así es como en el año 2009, América Latina exportó 3.360 miles de barriles diarios de petróleo crudo (aproximadamente 7 veces el consumo anual de Argentina). La mayor parte (casi 3 de cada 4 barriles), se dirigió a los Estados Unidos.

Asimismo, existen grandes diferencias dentro de los grandes países con reservas. Mientras que Venezuela es una potencia petrolera mundial (segunda reserva mundial y en camino a certificar sus reservas de petróleo extra-pesado que la catapultarán como la mayor reserva petrolífera del mundo), Brasil no sólo es el primer consumidor de la región, sino que se encuentra entre los 10 mayores consumidores del mundo superando a países desarrollados como Francia y Reino Unido3. México y Ecuador, por su parte, dependen de las importaciones de combustible a pesar de exportar petróleo crudo.

Sin embargo, a pesar de su proximidad, complementariedad y de las características culturales y económicas compartidas por los países latinoamericanos, no existe un intercambio importante de hidrocarburos en la región. Los grandes exportadores se concentraron en ubicar su petróleo en los países desarrollados (especialmente Estados Unidos) en vez de abastecer al mercado regional. Así es como se presentan transacciones irracionales tanto desde el punto de vista de la integración regional como de la utilización de los recursos energéticos. Estados Unidos, a pesar de ser un importador neto de petróleo y el principal comprador del crudo americano, abastece con 583.000 barriles diarios a los países latinoamericanos importadores (algo más que el consumo de Argentina). Tanto los importadores como los exportadores prefirieron relacionarse con Estados Unidos en vez de mirar dentro de la región. Lo cual tiene causas políticas e históricas que van desde la falta de avance en la real integración latinoamericana como en las relaciones de las burguesías y burocracias locales con los capitales norteamericanos.

Esto muestra lo atrasado que se encuentra la integración energética latinoamericana. Aún en la comercialización de petróleo y derivados, mercado mundialmente desarrollado, la interacción interregional es muy limitada. El ‘mercado’ no ha tenido voluntad de desarrollar el intercambio interno de hidrocarburos. Los países exportadores prefirieron dirigir su petróleo y subproductos a los seguros y rentables mercados de Estados Unidos y Europa, abandonando los restantes países latinoamericanos por ‘antieconómicos’.

La otra cara de esta falta de integración aún en productos tradicionales como el petróleo y los combustibles es que existe en la región una gran potencialidad de intercambios energéticos. Los requerimientos, la estructura y la oferta ya existen, sólo se deben redireccionar los intercambios hacia el interior de Latinoamérica. Asimismo, las diferentes disponibilidades y estructuras energéticas y el hecho de que tanto en los países exportadores como en los importadores las empresas estatales dominen los mercados petroleros, posibilitan una real integración (más allá de los intercambios mercantiles), con intercambios de hidrocarburos que respondan a acuerdos planificados y donde la ganancia del comercio no se limita al ingreso de divisas sino que se logren reales beneficios mutuos, de acuerdo a las necesidades y capacidades de cada sociedad. Como se mostrará más adelante, en la última década Venezuela ha comenzado a llevar adelante una estrategia de integración hidrocarburífera de este tipo aunque resta mucho para que se desarrolle el gran potencial de integración energética de la región.

Tampoco están desarrolladas la integración o cooperación energética entre los países de América Latina en energías no tradicionales. A pesar de que los tres países más importantes de la región utilizan la tecnología nuclear y han hecho desarrollos endógenos con tecnología propia, son muy escasos los casos de políticas conjuntas o cooperación tecnológica. En el área nuclear, estos países prefirieron firmar acuerdos con Canadá, Estados Unidos o Europa antes de acercarse a los desarrollos locales.

Lo mismo puede decirse de los llamados ‘biocombustibles’. Brasil cuenta con una gran experiencia en la producción y desarrollo de agrocombustibles, especialmente en la generación de etanol con base a caña de azúcar. Sin embargo, no han existido políticas ni acuerdos para la difusión de estos desarrollos tecnológicos.

Experiencias de Integración Energética por infraestructura

Como se mencionó, más allá de la gran potencialidad de desarrollo de un modelo integrador en América Latina, los principales acuerdos entre países fueron producto de obras de infraestructura.

Luego del comercio internacional y la participación de empresas nacionales en terceros países, las obras de infraestructura son los únicos mecanismos de integración reconocidos y alentados por la teoría tradicional y las políticas neoliberales. Tal es así que muchas de estas obras son apoyadas y financiadas por los organismos internacionales de crédito como el Banco Interamericano de Desarrollo. En el año 2000, los gobiernos de la región crearon el IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana) con el propósito de promover el desarrollo de infraestructura que integre a los países sudamericanos. En este marco, se estableció a la Integración Energética como uno de los principales “Ejes de Integración y Desarrollo”. Según la página oficial de la iniciativa, su principal objetivo “es promover acciones tendientes a crear las condiciones necesarias para que se desarrollen eficientes interconexiones energéticas regionales, bajo un marco regulatorio que promueva la competencia y el libre comercio”4. Tanto en sus objetivos como en sus documentos, la integración se entiende como una mera ampliación de los ‘mercados energéticos’ que debían ser desregulados y privatizados en todos los países de la región. Esto no significa que las obras de infraestructura de interconexión energética deben ser rechazadas, sino que demuestra que actualmente, estas obras no se realizan teniendo en cuenta una real integración de los pueblos.

Las primeras obras binacionales fueron las grandes represas hidroeléctricas del Cono Sur (Itaipú, Yaciretá y Salto Grande). Las mismas fueron construidas por acuerdos entre los países, pactando precios y distribución de la energía generada. Si bien este tipo de convenios para la utilización de energía renovable implica un avance en la integración y en la utilización racional de los recursos energéticos, son múltiples las irregularidades y los problemas internacionales que aún acarrean las obras (sobre todo las que involucran a Paraguay). Así es como décadas después de su inauguración, Yaciretá no ha sido terminada y desde el gobierno de Paraguay se reclama una mejora sustancial en las condiciones y precios pactados por la electricidad generada (fundamentalmente por Itaipú). Estas son las únicas experiencias de generación eléctrica binacional.

Las otras obras de infraestructura binacional son de transporte, donde se incluyen los gasoductos y las líneas de transmisión de electricidad de alta tensión. El primer gasoducto internacional fue inaugurado en la década del setenta entre Bolivia y Argentina, por un acuerdo entre las petroleras estatales de ambos países. Posteriormente fueron creados gran cantidad de gasoductos durante la década de los noventa por otros actores y con distintos intereses.

Desde 1996, de la mano de la desregulación y privatización del sector energético argentino, se inauguraron 10 gasoductos para exportar gas natural argentino a los países vecinos (7 a Chile, 2 a Uruguay y 1 a Brasil). Sin embargo, las reservas argentinas de ninguna manera justificaban estas inversiones ya que no estaba garantizado el abastecimiento interno. El ‘horizonte de reservas’ pasó de 37 años en 1988 (antes de la desregulación) a 8 en el año 2009. Esta caída fue producto de la falta de inversiones de riesgo y de una estrategia de agotamiento depredadora del recurso no renovable por parte de las empresas (apañadas por el estado) en la cual las exportaciones tenían un papel importante como mercado de colocación de los recursos. Los hidrocarburos eran pensados como ‘commodities’ sin valor estratégico5.

Por esa estrategia, Argentina perdió su autoabastecimiento. Paralelo a la caída de las reservas, la extracción de gas natural llegó a un máximo en el año 2004. A partir de ese año, Argentina debió reanudar las importaciones de gas natural. Primero se compraron pequeñas cantidades desde Bolivia aunque exportando volúmenes similares a Chile y Uruguay. Actualmente, las exportaciones están muy reducidas al tiempo que se aumentó el bombeo de gas natural desde Bolivia y en invierno se debe importar gas natural licuado mediante un buque regasificador desde el puerto de Bahía Blanca. Probablemente, en próximos inviernos Argentina deba importar gas desde Chile utilizando los mismos gasoductos que unos años antes las empresas privadas construyeron para exportar. Esto es posible, ya que Chile ha construido una central de gasificación desde donde recibirá buques metaneros con gas natural licuado.

En estos casos ‘el mercado’ (es decir las empresas extranjeras que manejan oligopólicamente el sector energético argentino) sólo buscó la ‘integración’ para maximizar sus ganancias presentes sin consideración del futuro del recurso. Actualmente, los gasoductos pensados para exportar a Chile se encuentran sin uso y con posibilidades de ser utilizarlos en sentido contrario. De cumplirse, se daría la paradoja de que Argentina, un país que supo autoabastecerse de gas natural, deba traer gas de un país sin gas por los ductos por los que otrora exportaba.

En el resto de América Latina, se inauguraron otros dos gasoductos entre empresas estatales con objetivos de garantizar el consumo interno. Estos fueron los gasoductos entre Bolivia y Brasil y entre Colombia y Venezuela. En rigor, existen diferencias entre ellos. El primero fue incentivado por Petrobras y el estado brasileño para garantizar el consumo de gas del sudeste de Brasil mientras que el otro envía gas provisoriamente de Colombia hacia Venezuela volúmenes similares a los que Argentina recibe de Bolivia mientras éste desarrolla sus grandes reservas; luego de lo cual, en un par de años se comenzará con el comercio inverso.

En ambos casos, es marcada la carga de planificación estatal que tiene en cuenta mucho más que la ganancia económica de corto plazo. En esos acuerdos se puede encontrar un avance en la integración energética. Esto no implica que estos proyectos estén exentos de enfrentamientos. Sin ir más lejos, el gasoducto que conecta Santa Cruz (Bolivia) y San Pablo (Brasil) ha generado grandes conflictos entre ambos países luego de la nacionalización de los hidrocarburos de Bolivia. Además, Petrobras operaba los megayacimientos de gas bolivianos desde donde se exportaba el gas a Brasil (San Alberto y San Antonio). Estos yacimientos fueron obtenidos de forma turbia ya que si bien el campo de San Alberto fue descubierto por YPFB, en 1990 con la privatización de la estatal boliviana fue declarado ‘reserva nueva’, vendiéndose a un precio considerablemente menor.

En cuanto a la transmisión eléctrica, las experiencias son más reducidas, concentrándose en el MERCOSUR (fundamentalmente por las grandes hidroeléctricas binacionales), en la Comunidad Andina de Naciones y en Centroamérica el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central-SIEPAC. Este fue el último en realizarse, entrando en operaciones en 2002 y es manejado por las 6 empresas estatales de electricidad más la española Endesa (que controla gran parte de la generación de la región) y siendo el único en funcionar de manera multilateral, ya que los otros dos sistemas dependen de acuerdos y contratos bilaterales6.

Un ejemplo singular puede ser la conexión entre Brasil y Argentina. Existen 2 líneas de transmisión entre Rincón Santa María (Argentina) y Garabí (Brasil) construidas por la empresa Comercializadora de Energía del Mercosur S.A - CEMSA, subsidiaria de la española Endesa, para la exportación de 500 MW/hora por 20 años7. El Sistema de Interconexión Internacional comenzó sus operaciones comerciales en junio de 2000. La Potencia Firme del mismo fue de 1.050 MW y posteriormente ampliada en 1.000 MW más (lo que representaba cerca del 10% de la capacidad instalada total del país). Como se comentó, en esa época Brasil experimentaba una fuerte crisis energética. De esta manera se exportó el 6% de la electricidad generada por Argentina en los años 2000 y 2001. Esta energía fue generada por la propia Endesa en sus centrales térmicas de Costanera y Bahía Blanca mediante la quema de gas natural y combustibles líquidos.

Para explicitar de qué manera esta infraestructura fue alentada por los organismos multilaterales de crédito, se puede recurrir a los documentos oficiales del IIRSA. En el año 2001 en el marco de la iniciativa, el Banco Interamericano de Desarrollo publicó un trabajo donde se presentaba esta interconexión como un emprendimiento exitoso y se indicaba que “Existen otros proyectos en estado avanzado de desarrollo (...) permitiría extender los intercambios entre Argentina y Brasil a 5.000 MW” 8 si los “mercados” se liberalizaban, se reducían subsidios y se eliminaba el requisito de garantizar el consumo interno antes de exportar. Un par de años después, Argentina entraba en una fuerte crisis eléctrica que las medidas de esta supuesta ‘integración’ habrían profundizado.

Desde entonces, mientras que Brasil aumentó su capacidad instalada logrando superar su faltante de energía, Argentina entró en crisis debido a la falta de inversiones tanto en generación de electricidad como en la extracción de hidrocarburos por lo que se suspendieron las exportaciones. Luego de la devaluación, en el mercado energético se registró un retraso en las inversiones que profundizó la crisis eléctrica, llevando a la necesidad de cortes y de racionamiento. A partir del año 2004, se registraron importantes inversiones en infraestructura eléctrica (generación y transporte) comandadas por el estado nacional que permitieron sortear los cortes y aumentar el consumo aunque se continúa dependiendo de cierta importación menor desde Brasil para sostener los picos de consumo.9

Así, luego de esta gran falta de planificación del ‘mercado’ (ya que el sistema eléctrico argentino no permitía sostener un plan de exportaciones racional), la infraestructura instalada con el objetivo de vender al exterior parte de la energía generada localmente permitió una interesante experiencia de integración energética latinoamericana fomentando el comercio bilateral entre Argentina y Brasil. A partir del 2008, ambos países realizan un intercambio equilibrado mediante el cual Brasil envía energía en invierno (época de faltante energético en el mercado argentino) que se reintegra en época estival, cuando el sistema argentino tiene excedentes de gas natural para generación eléctrica. A su vez, esta línea de transmisión permite la venta de electricidad brasileña a Uruguay, pasando por territorio argentino y será utilizada ante la eventual construcción de una represa binacional en la zona de Garabí, aprovechando su potencial hidroeléctrico para generar electricidad renovable.

Este es un ejemplo de un acuerdo de integración energética entre los países que tiene en cuenta las diferentes capacidades de los sistemas nacionales. Asimismo, tiene el beneficio de utilizar de una forma racional la infraestructura creada por una energética extranjera en busca de ganancias, lo que se demostró un error de planificación. Cabe aclarar que mientras que Brasil envía energía renovable (la mayor parte de su electricidad se genera con represas), Argentina devuelve electricidad generada mediante la quema de recursos naturales no renovables (ya que depende de la utilización de gas natural y combustibles líquidos).

Integración Energética por medio de las empresas

La otra forma en que se registró la integración energética latinoamericana fue la participación de empresas estatales (principalmente petroleras) en los mercados de terceros países. Las petroleras estatales dominan los mercados energéticos de los países de la región, tanto en los países productores como en los que dependen de la importación.

Al igual que en otros lugares del mundo, las petroleras estatales de los países importadores de América Latina han salido a buscar reservas en otros países para garantizar su consumo. Las más importantes son la Empresa Nacional del Petróleo (Enap) de Chile, la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) de Uruguay y Petróleo Brasileiro (Petrobras) de Brasil. Las dos primeras concentraron sus operaciones en el mercado argentino mediante empresas subsidiarias (Sipetrol y Petrouruguay respectivamente)10, gracias a la apertura del sector al capital extranjero luego de la desregulación de 1989. Petrobras, por su parte, se trasformó en un jugador mundial con capacidad de disputar mercados a las principales petroleras de los países centrales11. Si bien todas la empresas operan fronteras afuera con una estrategia que privilegia el mercado por sobre la integración, la experiencia de Petrobras es la más significativa.

Petrobras comenzó la internacionalización de sus activos tempranamente, aunque recién comenzó a mirar a Latinoamérica a mediados de la década de los noventa. Hasta entonces sólo había operado algunas concesiones en Colombia. Su funcionamiento como empresa regional comenzó en el año 2000 con la entrada al mercado argentino por medio del intercambio de activos con Repsol y la compra de Pérez Companc, la principal petrolera privada de la región. En Argentina, Petrobras no solo se transformó en la 3º petrolera por reservas de petróleo y gas, con el 25% del mercado de naftas (con 2 refinerías y el 50% de otra)12, sino que diversificó sus activos siendo una de las principales petroquímicas, además de manejar el 6,5% de la generación eléctrica por la central Genelba y las hidroeléctricas Piedra del Águila y Pichi Picún Leufú, el 50% del transporte de electricidad (vendido a Enarsa y Electroingeniería en 2007) y una importante participación en TGS (Transportadora Gas del Sur) y en la distribuidora de electricidad Edesur que opera en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En cuanto a los activos internacionales de Pérez Companc, Petrobras obtuvo 39 áreas en explotación en Bolivia, Perú, Ecuador, Brasil y Venezuela (con reservas mayores a las que contaba en Argentina) y el 49% que no controlaba de las dos únicas refinerías de Bolivia. Posteriormente ha adquirido activos de la anglo-holandesa Royal Dutch Shell (que se retiró de gran parte de Latinoamérica) en Colombia, Paraguay y Uruguay y las operaciones de distribución de ExxonMobil en Chile. Cuando el gobierno boliviano realizó la nacionalización de los hidrocarburos, Petrobras debió desprenderse de la propiedad de las dos refinerías en ese país y parte de su participación accionaria en los mayores yacimientos, que pasaron a manos de la estatal YPFB.

Su expansión en el continente se suele incluir en el fenómeno de las ‘translatinas’ que es presentado como un avance en la integración latinoamericana. No obstante, es necesario distinguir que este planteo “presume que por tener su origen en el marco jurídico y territorial de un Estado-nación, representan los intereses del mismo, [cuando] (…) las empresas responden a los intereses de los empresarios y accionistas, más que a los de la nación o la región, aunque éstos pueden coincidir coyunturalmente”13.

La participación de Petrobras en Latinoamérica se relaciona más con las actividades de cualquier empresa petrolera internacional que con intereses de integración del gobierno brasileño. Ya sea por tener concesiones petroleras o por compra de empresas energéticas, la entrada de Petrobras en la región estuvo dirigida hacia la obtención de utilidades más que a una política de integración e coordinación entre países14.

En cambio, la estrategia de PDVSA hacia América Latina es radicalmente distinta. Con grandes reservas, no buscó yacimientos en otros países, sino que intentó garantizarse mercados. Desde la década del 70, la venezolana había comenzado una internacionalización de sus activos mediante la compra de activos en refinación y distribución en los países centrales (principalmente Estados Unidos). A partir del año 2000, luego de los grandes cambios políticos experimentados en Venezuela (que incluyeron un fallido golpe de estado y un importante ‘lockout’ de la propia PDVSA) la petrolera se transformó en parte importante de los planes de integración energética de la región llevadas adelante por el gobierno venezolano.

Desde entonces PDVSA firmó acuerdos con Paraguay, Uruguay y Cuba, que incluyeron la reforma de las antiguas refinerías de las petroleras estatales (Villa Elisa, La Teja y Cienfuegos, respectivamente) para permitirles la destilación de petróleo pesado, garantizando el abastecimiento futuro con producción venezolana. La única de estas iniciativas llevadas a la práctica fue la modernización de Cienfuegos, ya que Paraguay y Uruguay han enfriado las negociaciones por problemas de política interna. No obstante, existen contratos de suministro de petróleo crudo y combustibles con ambos países en condiciones preferenciales. En el caso de Paraguay, Chávez otorgó diesel ‘en consignación’ en los primeros meses del gobierno de Lugo para ayudar a sobrepasar la fuerte crisis energética que sufría el país. A se vez, firmó un acuerdo con la estatal Petróleos de Ecuador (PetroEcuador) para ampliar su capacidad de refinación ya que Ecuador a pesar de exportar petróleo crudo, debe importar subproductos. Mientras tanto, Venezuela refinará unos 100.000 barriles diarios de petróleo ecuatoriano ‘Napo’ para enviar los subproductos de regreso a Ecuador.

En Bolivia, se creó una empresa mixta entre la recientemente estatizada YPFB y PDVSA donde la venezolana aporta capitales y tecnología para la búsqueda de hidrocarburos en regiones no tradicionales (como el norte de La Paz) y la industrialización del gas natural boliviano. Asimismo, se firmaron diversos acuerdos de integración y cooperación energética que incluyen además del comercio de combustibles, la asistencia técnica por parte de PDVSA y la capacitación en ingeniería del petróleo de ciudadanos bolivianos en universidades venezolanas.

En nuestro país, cuando la crisis energética redujo fuertemente la disponibilidad de gas natural y se debió acudir a cortes de gas y electricidad a industrias, se firmó un acuerdo con Venezuela, por el cual la estatal PDVSA suministró fuel-oil, otorgando facilidades de pago al Estado Nacional. Ese combustible fue enviado a CAMMESA (empresa encargada de regular la generación y transporte de energía eléctrica) para que sea utilizado en las centrales térmicas y de esta manera liberar gas natural para las industrias y hogares. Esta compra de derivados de petróleo se repite todos los inviernos y se suma a la importación de gas oil y gas natural que nuestro país debe afrontar a pesar de estar autoabastecido de petróleo.

En su país, PDVSA se encuentra realizando un plan de certificación de las reservas de crudo extra-pesado ubicadas en la Franja del Orinoco, que catapultarán a Venezuela como la mayor reserva petrolífera del mundo (ya ocupa el segundo lugar). En estas áreas en desarrollo se entregaron participaciones a las petroleras Petrobras, ANCAP y ENARSA. Paralelamente, en el norte de Brasil se está construyendo una refinería en sociedad con Petrobras que recibirá por lo menos el 50% de sus necesidades de petróleo venezolano. Sin embargo, esta unión ha sufrido múltiples contratiempos y posiblemente termine en ruptura, quedando la refinería solamente en manos de Petrobras.

Es imposible comprender esta participación de la petrolera estatal sin tener en cuenta el cambio en la política internacional de Venezuela y su acercamiento a la región con diversos acuerdos estratégicos y la entrada al Mercosur como país asociado. En este sentido, además de estos ejemplos de participación en diversos países, Venezuela ha impulsado la integración de los mercados energéticos por medio de acuerdos multilaterales entre los países de la región.

Integración Multilateral: la gran ausente

Los acuerdos de integración y acuerdos energéticos multilaterales han sido los grandes ausentes en la historia latinoamericana. Si bien existen algunos avances en el fortalecimiento de los acuerdos regionales como el Mercosur o la Comunidad Andina de Naciones, los mismos se basan casi exclusivamente en el comercio internacional y los mecanismos de mercado sin que el aspecto energético de la integración sea tenido en cuenta.

En cuanto al plano energético, existió una tendencia hacia la búsqueda de la integración multilateral durante las décadas del sesenta y setenta, cuando se crearon los organismos regionales ARPEL (Asistencia Recíproca Petrolera Empresarial Latinoamericana), CIER (Comisión de Integración Eléctrica Regional) y OLADE (Organización Latinoamericana de Energía). Estos organismos (que a excepción de ARPEL siguen existiendo) perdieron su impulso en los ochenta. Durante los noventa, las políticas neoliberales modificaron fuertemente el sentido de la integración energética, imprimiendo objetivos de desregulación y apertura que se reflejaron en los Tratados de Libre Comercio y en los capítulos de inversiones y servicios del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA)15.

No obstante, Venezuela viene impulsando por intermedio de PDVSA una serie de acuerdos multilaterales entre las petroleras estatales de la región. Entre estos sobresale la creación de Petroamérica en el marco del ALBA16. Su función sería como coordinadora de las empresas regionales Petrocaribe, Petroandina y Petrosur y la construcción del “Gasoducto del Sur” que uniría Venezuela con Argentina y Chile (cuyo mayor recorrido se haría en Brasil). De estas iniciativas, la única que tiene existencia real es Petrocaribe.

Petrocaribe es, según la propia PDVSA, “un Acuerdo de Cooperación Energética con el fin de resolver las asimetrías en el acceso a los recursos energéticos, por la vía de un nuevo esquema de intercambio favorable, equitativo y justo entre los países de la región caribeña17. Creada en 2005, actualmente la forman 16 países del Caribe que dependen del petróleo importado. De acuerdo a las necesidades energéticas de cada país, PDVSA se compromete a entregar un monto fijo con grandes beneficios financieros sobre el importe de la deuda petrolera (financiando a largo plazo hasta el 50% de la factura con un interés del 1% y dos años de gracia). No obstante, sus objetivos trascienden a la distribución de petróleo venezolano incluyendo la planificación energética, el desarrollo de la petroquímica y el desarrollo de energías renovables18.

La política de integración venezolana busca acuerdos de largo plazo que eluden los mecanismos de mercado. Quizás por eso sean tan rechazados por los defensores del neoliberalismo como Cavallo que, ante el senado de los Estados Unidos declaró, refiriéndose a la política exterior venezolana “Their policies are destroying a very promising regional integration process that until recently benefited the energy scarce economies of the region19. El único proceso de integración que defiende es el liderado por las empresas, únicamente mirando la ganancia y no los procesos de real integración entre necesidades y capacidades de los países.

Con esto no se quiere sostener que Venezuela ha llevado adelante el proceso de apertura internacional y búsqueda de integración por motivos ‘filantrópicos’. Además del respaldo y apoyo político que recibe Hugo Chávez, Venezuela ha apostado a la integración energética para ingresar en el mercado latinoamericano. Mediante acuerdos entre gobiernos y otorgando facilidades, buscó encontrar mercado a la producción de PDVSA como parte de su política exterior. Esta política de integración energética es a su vez una forma de garantizar mercado para los abundantes recursos naturales de Venezuela. Si bien en la actualidad los volúmenes involucrados en este comercio entre petroleras estatales es bajo con respecto a la extracción de PDVSA, la intención de la empresa es aumentar estos intercambios. Hace falta mucho camino para que Latinoamérica reemplace a Estados Unidos como principal mercado del petróleo venezolano20.

Sin embargo, Venezuela parece ser el único país que apoya este tipo de acuerdos multilaterales de integración energética. Son justamente alianzas entre varios países las que permitirán una verdadera integración energética de los pueblos. La actualidad latinoamericana indica que solamente están prosperando algunos los convenios bilaterales, al tiempo que países como Perú buscan romper los tratados regionales con la firma de Tratados de Libre Comercio unilaterales con Estados Unidos. Como se mencionó, los acuerdos regionales como la Comunidad Andina de Naciones o el Mercosur (aún después del acercamiento de Venezuela) no han generado espacios de integración energética real.

A partir del año 2004, se inicia una nueva serie de cumbres multilaterales entre los países de la región comenzando con la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en el marco de la III Cumbre Presidencial Sudamericana. En las siguientes reuniones y declaraciones, si bien comenzaron apoyando a la iniciativa IIRSA, la CSN mostró objetivos propios de integración que se contraponían a los dictámenes neoliberales de los acuerdos anteriores. Así es como en la Declaración de la II Cumbre, se incluye que “la integración regional es una alternativa para evitar que la globalización profundice las asimetrías”21.

La continuación política de la CSN es la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) creada en 200822. UNASUR tiene entre sus principales objetivos “la integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región”23 y ya han existido reuniones entre responsables del sector energético de cada país. Tal es la relación del UNASUR con la integración energética que su constitución fue lanzada en la Cumbre Energética de América del Sur de la Comunidad Sudamericana de Naciones celebrada en la venezolana Isla Margarita en abril de 2007.

No es casual que este cambio en la integración suceda luego de la trasformación del mapa político de la región y que como consecuencia del rechazo de las políticas que preponderaron durante la década de los noventa se crea esta organización de filosofía ‘posliberal’. Si bien todavía no se han generado modificaciones estructurales importantes, su agenda y objetivos “han llevado al progresivo desplazamiento del núcleo de la integración sudamericana desde el tradicional ámbito comercial al revalorado ámbito geopolítico”24.

Quizás esta nueva organización supranacional pueda sobreponerse a las trabas que impiden una verdadera integración regional energética como mecanismo de coordinación y planificación que supere las experiencias pasadas basadas en el mercado y en acuerdo binacionales de pequeño impacto.

Conclusiones

En este trabajo se realizó una breve descripción de la actualidad y perspectivas de la integración energética latinoamericana. En esta integración, el papel de los recursos naturales es preponderante. Sin embargo, en muchos de los casos señalados que se llevaron a cabo en los últimos años en la región, no se tienen en cuenta las características propias de esos recursos. El más extremo puede ser el comercio internacional de gas natural argentino – chileno o la venta de energía eléctrica de argentina a Brasil. En ambos casos, la infraestructura fue llevada adelante sin una capacidad que permita una explotación sostenida y coordinada de los recursos no renovables. Cabe aclarar que estas actitudes del ‘mercado’ no son privativas del gas natural ya que luego de la desregulación del sector hidrocarburífero argentino el petróleo crudo también experimentó una explotación depredadora con destino al mercado externo (llegando a exportar el 40% del total extraído). Sin embargo, en este caso (por sus características físicas que permite el comercio de larga distancia) el petróleo argentino tuvo como destino mercados extra-regionales.

Como se describió, en América Latina existieron avances en la integración por medio de la interconexión física y la generación conjunta por obras de infraestructura y de la participación de las propias empresas. En ambos casos, existieron ejemplos que privilegiaron la coordinación energética y uso racional de los recursos (objetivo último de la integración) pero en la mayoría de los casos privilegió el ‘mercado’. En estos casos, las empresas utilizaron la ‘integración’ como herramienta para maximizar sus utilidades.

Según se entiende, esa es una falsa concepción de ‘integración’ que se vuelve doblemente peligrosa al hacerse por medio de la explotación irracional de recursos naturales. Una verdadera integración debe incluir planificación y coordinación regional, por lo que son necesarios acuerdos multilaterales en vez de los arreglos binacionales que primaron en América Latina. Esa real integración energética debe ser liderada por los estados y sus empresas pero con participación de movimientos sociales de la región y debe ser acompañada por la integración política y cultural de los pueblos latinoamericanos. Serán necesarios reales acuerdos políticos que trasciendan el ‘precio’ y el ‘mercado’ por una mirada de largo plazo que considere necesidades energéticas pero también eficiencia, costos ambientales y el uso racional de los recursos.


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Notas

1 Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en las Iº Jornada de Ciencias Sociales, Literatura y Arte de Investigadores del CCC
2 Honty G.; “Energía en Sudamérica: una interconexión que no integra” en Revista Nueva Sociedad N° 204, julio-agosto 2006.
3 Esto es producto tanto de su grado de industrialización como por su gran población. En término per capita, el consumo de Brasil no se compara con los niveles de los países de la OCDE.
5 Mansilla, D.; Hidrocarburos y política energética. De la importancia estratégica al valor económico: Desregulación y Privatización de los hidrocarburos en Argentina. Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, Buenos Aires. 2007 o Mansilla D. y Perrone G.; Energía en Argentina. Evolución Reciente, Actualidad y Perspectivas; Documento Técnico N° 1, CEMoP; Buenos Aires, Agosto 2010.
6 García Molina;“La energía como motor para la integración de América Latina” en Retos y perspectivas de la integración energética en América Latina, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales-ILDIS, Caracas. 2007
7 La parte compradora es otra subsidiaria de Endesa (Companhia de Interconexão Energética - CIEN).
8 BID; Integración Energética en el MERCOSUR Ampliado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.
9 Mansilla y Perrone op. cit.
10 La chilena Sipetrol posee además activos en Egipto e Irán y 12 yacimientos en Ecuador. La uruguaya diversificó sus activos en Argentina mediante participación en el gasoducto que envía el gas extraído en sus pozos a Uruguay y las empresas de refinación y distribución Carboclor y Petrolera del Cono Sur, esta última asociada a PDVSA y ambas con cotización en la bolsa de Buenos Aires.
11 Si bien el estado brasileño apenas contaba al 31/07/10 con el 32% de las acciones de la compañía, mantiene el control de la empresa por medio del 56% de las acciones con derecho a voto. Estos porcentajes han aumentado luego de la capitalización de la empresa de septiembre de 2010. Pero más allá de la propiedad, la empresa ha funcionado desde sus inicios en concordancia con los objetivos en política energética del gobierno brasileño. Ver Mansilla D.; Política y empresas en la integración energética latinoamericana; IV Coloquio Internacional de la Sociedad de Economía Política de América Latina. 2008.
12 Recientemente Petrobras vendió la refinería de San Lorenzo y una red de 250 estaciones de servicio por 35 millones de dólares a la nacional Oil M&S del empresario Cristóbal López. Oil M&S posee además con permisos de explotación hidrocarburífera en el país y en Brasil aunque no cuenta con capacidad de autoabastecerse.
13 Romano S.; “El papel del capital multinacional en los procesos de integración regional (ALALC y Mercosur)” en Economía, Sociedad y Territorio, Vol. IX, Núm. 31, septiembre-diciembre 2009, México.
14 Ver la experiencia de Petrobras en Argentina en Mansilla, D.; Petrobras en Argentina: ¿Integración energética o una nueva transnacional?, XXI Jornadas de Historia Económica de la Asociación Argentina de Historia Económica. 2008
15 Ruiz Caro, A.; Cooperación e integración energética en América Latina y el Caribe; CEPAL, División de Recursos Naturales e Infraestructura Nº 106. 2006
16 Mayorbe E.; “El sueño de una compañía energética sudamericana: antecedentes y perspectivas políticas de Petroamérica” en Revista Nueva Sociedad N° 204, julio-agosto 2006
17 Sitio web de PDVSA, www.pdvsa.com
18 Ruiz Caro op. cit.
19 U.S. Senate; “Written Testimony of Domingo Cavallo before the Senate Committee on Foreign Relations on Energy Security in Latin America”, mimeo, en http://lugar.senate.gov/energy/hearings/pdf/060622/Cavallo_Testimony%20.pdf
20 A pesar de los esfuerzos en diversificar sus mercados, desde la década del 80 Venezuela concentra sus exportaciones de crudo a Estados Unidos (llegando en 2005 al 65%) en perjuicio del resto de los mercados. Espinasa, R.; “Las contradicciones de PDVSA: más petróleo a Estados Unidos y menos a América Latina” en Revista Nueva Sociedad N° 204, julio-agosto 2006.
21 Arelovich, A., Bertinat, P., Salerno, J. y Sanchez, M.; “Energía, integración, modelo productivo: aportes para un debate necesario” en AA.VV.; Escenarios energéticos en América del Sur, Cono Sur Sustentable. 2008
22 Firmaron el acta de creación en Brasilia Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela.
23 Tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas, Art. 3 punto d.
24 Chavez García C.; "La inserción internacional de Sudamérica: la apuesta por la Unasur” en Íconos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 38, Quito, septiembre 2010
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