Introducción

El objetivo del presente trabajo consiste en analizar la economía peruana desde sus orígenes buscando comprender la trayectoria recorrida hasta la etapa actual, donde después de catorce años de crecimiento ininterrumpido se habla del “milagro peruano”.

El trabajo concluye que a pesar de algunos intentos durante el siglo XX, poco ha cambiado la especialización productiva del país desde la conquista española y sigue lejos de poder alcanzar el desarrollo, el cual, y siguiendo a Hirschman (1958:59), se puede entender como “el proceso mediante el cual un tipo de economía se convierte en algún otro tipo más avanzado”.

Este trabajo cuenta con ocho secciones. La primera parte (sección dos) presentará la economía peruana de la colonia, destacando la importancia de la explotación minera y los primeros gobiernos independentistas. Posteriormente (sección tres), desarrollaremos la economía del guano y el salitre que se expandió en detrimento de la caída en la producción minera y en paralelo de una política modernizadora del Estado, que culminó en una grave crisis fiscal y en un enfrentamiento armado con Chile. A continuación (sección cuatro), presentaremos el programa económico de la reconstrucción, el regreso de la minería y los productos agropecuarios durante la “patria nueva” del periodo oligárquico. Luego de ello se expondrá el plan económico industrialista (sección cinco), el rol que tuvo el Estado y sus limitaciones. Más tarde (sección seis), presentaremos la vuelta de los gobiernos civiles, el estancamiento de la producción agrícola, la crisis del sector externo y la desarticulación productiva. Posteriormente (sección siete), trataremos la etapa actual y analizaremos críticamente lo que se ha intentado presentar como el “milagro peruano”. En cada sección procuraremos enfatizar las cuestiones institucionales, la importancia del sector externo, los aspectos distributivos, el rol de la restricción externa, la participación del Estado en la producción, el grado de desarrollo de las manufacturas, la incidencia de los conflictos armados, etc., buscando relacionar estos elementos con los aspectos relevantes de las diferentes teorías del desarrollo. Por último (sección ocho) se expondrán los puntos destacados y las conclusiones.

El Virreinato del Perú (1530 – 1820) y la etapa independentista (1820 – 1824)

La minería y la economía colonial

Desde el siglo XI y hasta mediados del siglo XVII, una gran parte del territorio peruano se encontraba bajo el dominio del imperio Inca. Allí estaban asentados un conjunto muy relevante de comunas agrícolas sedentarias, relativamente autónomas en su organización económica, pero muy integradas comercial, cultural y militarmente mediante una extensa serie de caminos y canales. Hacia 1530, bajo la orden de Francisco Pizarro, los españoles conquistan estos territorios dando origen al Virreinato del Perú.

Esta nueva organización política supuso la transformación de una base económica comunitaria a una economía de tipo feudal, dominada por una cúpula militar y eclesiástica, que se basaba fundamentalmente en la explotación de oro y plata, y se reservaba para sí el monopolio del comercio colonial. En este período se sentarían las bases de la estructura económica peruana hasta principios del siglo XX (Mariátegui, 1928).

Hacia 1770 existieron tres hechos relevantes que afectaron la organización económica colonial. El primero de ellos fue un conjunto de reformas políticas que dieron origen al Virreinato del Río de la Plata y a las capitanías de Chile y Quito, dándoles autonomía administrativa y financiera, haciendo perder a Lima los ingresos de las minas de Potosí y los privilegios del comercio sudamericano que había tenido durante más de dos siglos. La segunda fue el crecimiento demográfico por el arribo de inmigrantes de España y África, y la tercera fue un conjunto de reformas de la administración borbónica que aumentó el mercado y la producción local. A pesar de que las dos últimas tuvieran efectos positivos, la primera transformación tuvo un resultado negativo lo que hace pensar que la economía peruana de esa época ingresaba en un cambio de ciclo, incluso antes de las luchas independentistas (Contreras C., 2010).

(Gráfico 1)

La actividad minera era el centro de la economía del Virreinato. Los centros mineros más importantes eran Potosí (actual Bolivia, en esa época: “Alto Perú”), Cerro de Pasco y Huancavelica (actual República de Perú, en esa época: “Bajo Perú”). La riqueza minera de Potosí era muy importante, ya que alrededor de un 70% del la explotación total de plata del Virreinato provenía de este yacimiento. La explotación del metal se hacía mediante el régimen de explotación llamado “mita” o trabajo esclavo indígena (principalmente en Potosí). En cuanto a la técnica utilizada, ésta constaba en mezclar la plata extraída con mercurio para purificarla. Sin embargo, como se observa en el Gráfico 1, hacia el final de la época colonial (tras 1795) la explotación mostraba signos de estancamiento. Esto se debía a la escasez de mercurio para el tratamiento de las explotaciones, lo que daba cuenta de la nula mejora en las técnicas de explotación durante todos esos años (Romero y Contreras C., 2006).

Entre las otras actividades económicas estaba la agricultura y la ganadería, sobre todo en la zona costera, donde el cultivo de caña de azúcar tenía una base de exportación importante. A la vez, también existían un conjunto de industrias artesanales, como la de obrajes, que suministraban telas y frazadas para la población y los ejércitos.

A partir de 1809 el Virreinato, como centro político de la corona española, estuvo en guerra contra todos los movimientos emancipadores del resto del continente. Si bien los costos de la Guerra de Independencia fueron elevados para todos los países, para Perú lo fueron mucho más, ya que no sólo tuvo que pagar los costos de su propia independencia sino que también fue el reservorio español durante toda la resistencia. Durante todo este período se destruyó capital y se generaron significativas pérdidas humanas, mientras los costos de la guerra fueron financiados con la suba de impuestos que deprimieron el consumo. Sumado a ello, la carencia de producción de hierro y acero hacía que los armamentos debieran ser importados, eliminando así cualquier efecto expansivo que pudiesen llegar a generar los gastos de guerra¹.

Entre 1821 y 1824, los ejércitos de San Martin y Bolívar convergieron en territorio peruano, poniendo fin a la dominación española en el continente. Sin embargo, los efectos de la guerra generaron una depresión en la economía peruana que perduraría durante casi 25 años más.

En términos más generales, muchas veces suele interpretarse las dificultades de la economía peruana tras la independencia haciendo referencia a la inexistencia de un “marco institucional”. En este sentido, y como consecuencia de un movimiento de independencia no gestado internamente², el Estado independiente no tuvo suficiente legitimidad y fuerza política: la elite peruana al frente del Estado no tuvo la capacidad para ejercer un liderazgo político en el terreno del fomento de la producción (Contreras C. (2010)).

La economía del guano y el salitre (1845-1878)

Durante el período que transcurre desde 1820-1824 hasta 1845 la economía peruana estuvo al ritmo de la disputa política interna entre los distintos caudillos hasta que se logró cierta estabilidad, con la elección que consagra presidente a Ramón Castilla (1845-1851). El principal elemento que se destaca de este período es una fuerte caída en la producción minera. En cambio, aparecen el guano y el salitre en las zonas costeras del sur, como nuevas producciones orientadas a la exportación, que ordenan el funcionamiento de la economía y serán sumamente relevantes para financiar al Estado.

Respecto al contexto internacional, si bien la economía peruana ya estaba integrada a un tipo de división internacional del trabajo desde el período colonial, el crecimiento de la exportación de guano y salitre marcó el ritmo de la economía peruana y, en la misma sintonía que el resto de la región donde se consolidaban los modelos primario-exportadores, lo hizo marcado por la influencia de la hegemonía global inglesa.

A pesar de que el cambio se produjo desde la explotación de un recurso mineral metálico a la explotación de un recurso mineral no metálico, este cambio tuvo una serie de consecuencias muy importantes sobre la economía peruana. Por un lado, durante la época virreinal y el auge de la explotación minera existía una suerte de reparto de funciones entre las sierras del interior (donde estaban los yacimientos) que se encargaban de la explotación del recurso, y las costas (donde estaban los puertos de exportación) que organizaba su comercio. Pero, a diferencia de la plata, la producción de guano no necesitaba ser transformada ni transportada para su comercialización, ya que se hallaba en unas cuantas islas al lado del mar. Por ello, los encadenamientos hacia el resto de la economía fueron menores: la exportación de guano no requería demanda de insumos (sal, mulas, llamas, mercurio, tejidos, cuero, sebo y pólvora), ni de los servicios de infraestructura y transporte (construcción de caminos). De esta forma, “el multiplicador” de la demanda resultaba mucho menor. En relación al Cuadro 1 a continuación, la mayor relevancia del guano en la economía peruana se refleja en un aumento de la recaudación fiscal y en las exportaciones hacia 1850, en tanto que la producción total de plata disminuye.

(Cuadro 1)

Respecto a la organización interna de la explotación del guano, antes de 1842 la explotación se producía mediante un sistema de licencias, primero privadas y, entre 1842-1847, de sociedad mixta de capitales ingleses y franceses con el Estado. Hacia 1850 el presidente Castilla entregó grandes concesiones para la extracción y comercialización de guano a las elites peruanas. Un tiempo más tarde, el presidente José Rufino Echenique (1851-1855) dispuso el reconocimiento de las deudas impagas durante el periodo guerra. De este modo, en base a los recursos del guano y el negocio financiero, se buscó fortalecer el orden interno mediante la creación de un sistema de alianzas con las elites locales.

Esta nueva estructura dio lugar al nacimiento de una elite comercial y financiera alrededor de los “consignatarios del guano”. Estos, además, pudieron actuar como prestamistas de un Estado en hambruna monetaria, lo que les permitió convertirse en agentes financieros del gobierno, un negocio mucho más lucrativo que el de la inversión de esos mismos capitales en otras actividades como la agricultura o minería (Bonilla (2010).

Desde el punto de vista de la clase dirigente peruana, las principales trabas al desarrollo económico en esta etapa se debían principalmente a la falta de vías de comunicación, la falta de población y, sobre todo, a la escasez de capitales.

Aquí encontramos un punto de conexión con las teorías del desarrollo, en particular con las de Nurkse (1952, 1964), Rosenstein-Rodan (1943, 1957), Chenery y Strout (1965) y Kalecki (1991[1960, 1966]): todos estos autores desarrollan en torno a la insuficiencia de ahorro doméstico y a la escasez de capitales para realizar inversiones productivas como limitantes al desarrollo. Según Kalecki 1991[1960, 1966]) de hecho, este problema se convierte en el principal en las economías subdesarrolladas; en palabras del autor, “el desempleo en los países subdesarrollados […] resulta de una escasez de capital más que de una deficiencia en la demanda efectiva” (Kalecki (1991[1960]:3).

Ahora bien, las fuertes transferencias de recursos por las concesiones de guano y el sistema de endeudamiento buscaron solucionar dicha escasez de capitales, transfiriendo capitales a manos privadas con los que se sentaron las bases de las primeras relaciones capitalistas (Bonilla (1974). Sin embargo, una parte de la literatura cuestiona estas políticas. Esta elite no estaba verdaderamente interesada en llevar adelante su propia revolución democrática en la economía y en el Estado, así como avanzar en la desintegración de las relaciones de producción de origen pre-capitalista, que liberasen recursos y mano de obra para iniciar la acumulación, sino que seguía vinculada social e ideológicamente con las formas de acumulación dominadas por las clases terratenientes (Mariátegui, 1928). El problema era que estos comerciantes no sólo no eran “burgueses” (en el sentido de organizadores de fuerza de trabajo) sino que tampoco eran normativamente “nacionales”: en la práctica resultaban profundamente dependientes de las relaciones comerciales con el extranjero.

Respecto a la infraestructura, hacia 1870 y con la llegada de la elite liberal modernizadora al gobierno, representada por Manuel Pardo (1872-1876), se generó un importante programa de construcción de ferrocarriles con la visión de que éstos removerían los obstáculos al crecimiento y prepararían al país para su desarrollo económico, tomando créditos extranjeros en base a las rentas del guano³.

Durante todo este período, los ingresos fiscales del Estado peruano estuvieron casi completamente determinados por la exportación de guano, y en segundo lugar por los préstamos tomados con el grupo de los “consignatarios” locales y el exterior.

(Cuadro 2)

Sin embargo, hacia 1870 la extracción de guano también se hizo más dificultosa. Como se observa en el Gráfico 2, a partir del año 1870 las exportaciones de guano sufren una fuerte caída con un leve repunte en el año 1874, aunque sin lograr recuperarse. Al mismo tiempo, los precios de venta disminuyeron por la competencia con fertilizantes químicos, a la vez que las necesidades financieras del Estado no habilitaban retrasos en la liquidación de los consignatarios. Ante esta situación, el gobierno liberal de Pardo decidió entregar el monopolio comercial y financiero a la firma francesa Dreyfus, obteniendo mejores condiciones financieras para el Estado, con la intención de sacar un importante flujo de ingresos de aquéllos. Lamentablemente, estas medidas no dieron el resultado esperado, lo que culminó con el default de la deuda del Estado peruano y puso fin al ciclo de expansión guanero.

(Gráfico 2)

En cuanto a la explotación de salitre, ésta tuvo un régimen diferente ya que su incorporación como mercancía al comercio internacional se produjo algo más tarde. Hasta 1868, la explotación era libre, momento a partir del cual se establece un impuesto. Hacia 1873, para igualar la explotación con el nuevo régimen monopólico privado del guano, se estableció el monopolio estatal de su comercialización, y en 1875, en medio de la crisis fiscal del Estado, se dispuso la expropiación de las salitreras.

La estatización de las salitreras y otros elementos desataron el conflicto armado conocido como “Guerra del Pacífico” en 1879 entre Perú y Bolivia con Chile. La guerra culmina en 1883 con la victoria chilena, y con la anexión a territorio chileno de las provincias salitreras de Tarapacá y Arica en el desierto de Atacama, y la clausura de la salida al mar del territorio boliviano.

Como balance de este período, podría decirse que el resultado de los ingresos del guano y el salitre en términos de desarrollo fue casi nulo. La renta del guano que obtenía el Estado peruano se esfumó en cubrir las necesidades de su burocracia interna (ejército, administración, estructuras políticas, etc.) y la otra parte, obtenida por los consignatarios nacionales, por un lado fluía al Estado para valorizarse bajo la forma de nuevos empréstitos y, por otro lado, servía para pagar la importación de bienes de consumo suntuarios. Fue debido a este tipo de consumo, como muestra el Cuadro 1, que en el período 1850-5 a 1860-6 las importaciones totales crecieron un 51%. A su vez, y a contramano de cómo se lo había planificado, los ferrocarriles no lograron traccionar el resto de la economía debido a la fragmentación y estrechez del mercado interno, la baja productividad de muchos sectores, y la existencia de relaciones coloniales ejercidas por algunos grupos que detentaban sobre una porción relevante de la fuerza de trabajo.

La república oligárquica y la “Patria Nueva” (1895-1930)

El fin del conflicto armado con Chile dejó muy afectada a la economía peruana. El período que transcurre desde 1883 a 1895 fue de “reconstrucción de la economía nacional”. En el plano político, estuvo marcado por disputas económicas por el poder entre los caudillos, y en el plano económico implicó el agotamiento del guano y el salitre y la vuelta de la minería (de la mano del cobre) junto con la aparición de otras producciones agropecuarias (azúcar, algodón, y lana).

En el plano político, el período que se inicia en 1895 tiene dos etapas. La primera que va desde 1895 a 1919 es de predominio de gobiernos aristocráticos, agrupados en torno del “partido civil” conformado por familias limeñas que gozaban de poder económico y prestigio social⁴. Este primer período fue la edad de oro del modelo oligárquico primario exportador.

A partir de la segunda etapa, el poder oligárquico comenzó a ser cuestionado con la emergencia de una clase media constituida por empleados estatales, civiles de las fuerzas armadas, comerciantes y profesionales. Estas transformaciones se consolidaron hacia 1920 con el gobierno de Augusto Leguía y Salcedo (1919-1930), gobierno conocido bajo el nombre de “oncenio de Leguía”, debido a los 11 años de gobierno de este presidente. En términos políticos, si bien Leguía era miembro del “partido civil” oligárquico, durante su gobierno llevó a cabo medidas de apertura democrática a las clases medias, y brindó el reconocimiento de derechos a las comunidades indígenas reflejado en el dictado de una nueva constitución y en la supresión de algunos beneficios que los “civilistas” habían concedido a los grandes terratenientes del sur.

En el plano económico, la principal actividad de la economía peruana continuó siendo la exportación de materias primas. Sin embargo, culminada la etapa del guano y el salitre, en este período aparece la exportación de cobre y petróleo. Ambos productos de exportación irrumpieron con mucha fuerza: en el caso del petróleo, entre 1900 y 1930 éste pasó de no tener registro dentro de las exportaciones, a representar un 30% del valor total de las mismas.

En cuanto al cobre, en julio de 1901 se sanciona un nuevo código minero. Éste declaraba la propiedad minera de los yacimientos perpetua e irrevocable, donde la única causal de caducidad era la falta de pago del canon al Estado nacional. A la vez, la importación de maquinaria e insumos requeridos para tal fin estaba exenta del pago de derechos aduaneros. El régimen de trabajo en la mina se regía por el sistema de “enganche” que consistía en el reclutamiento de trabajo indígena por salarios insuficientes y muchas veces de manera compulsiva, con un sistema de “endeudamiento” donde la calidad de deudor permanente los sujetaba a una relación coercitiva con su empleador. En cuanto a su producción, entre 1901 y 1929 la producción de cobre se incrementó cerca de un 460%; sin embargo el fuerte crecimiento del resto de las exportaciones provocó que su participación en el total no aumentara tanto (Dammert (1981).

En cuanto a la producción de azúcar, ésta estuvo controlada por los terratenientes del sur, los cuales fueron muy importantes durante las primeras etapas de los gobiernos civilistas-oligárquicos. Entre 1900 y 1920, las exportaciones de azúcar representaron entre un cuarto y un tercio de las exportaciones totales, para luego perder protagonismo frente a la expansión de la actividad petrolera y minera.

(Cuadro 3)

El rasgo distintivo de esta época es la participación a gran escala del capital extranjero en el control de los resortes centrales de la economía peruana, en particular del capital norteamericano. El capital británico poseía la Peruvian Corporation, una empresa que tenía un predominio absoluto del transporte pesado y que en esta época obtuvo la concesión de los ferrocarriles por 75 años. El capital norteamericano por su parte, poseía la Cerro Pasco Mining Corporation y la Southern Peru Copper, las cuales tenían el control sobre la explotación de cobre, la International Petroleum Corporation (IPC) que dominaba la explotación de petróleo, y la compañía Grace, dedicada a la producción agropecuaria y con participación en el transporte marítimo.

Respecto a la cuestión demográfica, la escasez de población siempre significó un problema para el desarrollo de la economía peruana. Durante la época anterior a la conquista el territorio del altiplano ocupado por el imperio Inca, estaba muy poblado. Sin embargo, con la llegada de los conquistadores españoles y el sometimiento de los pueblos originarios, la densidad demográfica tardó cuatro siglos en recuperar sus niveles: no fue sino hasta los primeros años del siglo XX que la población alcanzó el nivel que había tenido antes de la conquista. En ese ínterin la política estatal estuvo fuertemente enfocada en los programas de promoción de la inmigración europea y asiática.

Muchos autores del desarrollo económico como Nurkse (1952, 1964), Rosenstein-Rodan (1943, 1957), Chenery y Strout (1965) y Lewis (1954) advierten en sus escritos sobre los obstáculos al desarrollo que podría presentar la escasez de mano de obra (particularmente de mano de obra calificada).

(Gráfico 3)

La crisis de 1930 y el período de industrialización dirigido por el Estado (1945-1975)

Durante las décadas de 1930 y 1940 la economía peruana, al igual que el resto de la región, estuvo marcada por las consecuencias de la Gran Depresión y, posteriormente, por las influencias económicas y políticas de la Segunda Guerra Mundial. En 1930, el proyecto político de la “nueva patria” del presidente Leguía fue interrumpido por un golpe de Estado, y por una seguidilla de gobiernos militares y civiles fraudulentos que reemplazaron la Constitución de 1920 e impusieron un clima de fuerte represión interna⁵. A diferencia de los gobiernos militares anteriores que se habían hecho cargo de la conducción del Estado frente al colapso temporal de los gobiernos de las elites, en este período las elites utilizaron a los militares para llevar adelante un programa que ellos mismos en el gobierno ya no podían concretar.

Hacia 1931 nace el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) que tendrá mucha relevancia en la vida política de Perú. El partido fue fundado por Haya de la Torre, de orientación socialista, con un discurso antimperialista, nacionalista y un fuerte predicamento entre las masas populares.

En cuanto a lo económico, las consecuencias de la crisis internacional de 1930 se hicieron sentir en la economía peruana. Entre 1929 y 1932 las exportaciones de cobre cayeron un 69%, las de lana un 50%, las de algodón un 42%, y las de azúcar un 22% (Hunefeldt, 2004). El plan económico de los gobiernos civiles y militares conservadores de la época consistió en combinar políticas de represión de las demandas sociales con cierto intervencionismo estatal (control de precios, fomento de créditos agrícolas, etcétera).

Sin embargo, el aislamiento del mercado internacional generó una menor dependencia de los mercados internacionales. La contracción de la inversión extranjera permitió la incursión de pequeños capitales nacionales en los mercados de exportación de azúcar y cobre dominados por las grandes empresas estadounidenses. Nuevas minas de distintos minerales fueron puestas en producción (zinc, mercurio, estaño y plomo), complementando las tradicionales exportaciones de plata y cobre, a la vez que apareció el pescado como un nuevo producto relevante entre las exportaciones hacia los Estados Unidos (cuando la segunda guerra mundial cortó el abastecimiento desde Europa y Asia).

En 1940 gana las elecciones el “frente patriótico”, una alianza apoyada por el APRA y liderado por un miembro de la clase acomodada y ex presidente Manuel Pardo. Durante su gobierno (1939-1945) se adopta una agenda de políticas populares en beneficio de los trabajadores, se crea la “Superintendencia de Bienestar Social, que establece un salario mínimo y mantiene un estricto control de precios sobre alquileres y bienes de consumo masivo, y se aumentan los impuestos directos como mecanismos de financiamiento del Estado, al tiempo que se cancela la totalidad de la deuda externa. A la vez, se legaliza el APRA y se crea en 1944 la Confederación de Trabajadores de Perú.

Durante las dos décadas entre 1948-1978 se sucedieron gobiernos militares y civiles de distintas inclinaciones políticas. Sin embargo, podemos caracterizar tres etapas. En la primera hay dos gobiernos, uno militar a cargo de Manuel Odría (1948-1956), y otro civil, presidido por Manuel Prado (1956-1962, segundo mandato), donde la economía tuvo un rápido crecimiento basado en las exportaciones de recursos naturales y la penetración masiva de capital internacional. La segunda, presidida por Fernando Belaúnde Terry (1963-1968), fue testigo de un crecimiento más lento, con mayor desigualdad, y mostró el fracaso de los gobiernos civiles en el manejo de la conflictividad social. La tercera etapa comienza en 1968 y duraría hasta 1978: ésta se inaugura a partir de un golpe militar de los sectores nacionalistas y progresistas del ejército encabezado por Juan Velasco Alvarado (presidente entre 1968-1975)⁶.

El nuevo gobierno de Velasco Alvarado promovió un conjunto de reformas estructurales que buscaba dar forma a un capitalismo de Estado, así como aumentar la participación de los trabajadores en el proceso de producción. Para ello, dispuso la expropiación de la empresa, concesiones, industria de refinado y tierras conexas a la firma IPC en el Talara, nacionalizó el complejo minero expropiando las firmas americanas Cerro Pasco, Marcona y Southern Peru (que controlaban el 85% de la producción), la industria pesquera (donde cinco empresas eran propietarias de la mitad de la producción, tres de ellas de capital extranjero) y finalmente realizó una extensa reforma agraria⁷ que incluía la estatización de canales de comercialización y transporte de la producción. Las expropiaciones también incluyeron la banca, empresas de servicios públicos (electricidad y agua), distintas empresas de comercialización (algodón) y medios de comunicación masivos.

La economía peruana quedó organizada en torno a un conjunto de grandes empresas estatales surgidas del proceso de nacionalización. La empresa Centromin se hizo cargo del cobre, Hierroper de la explotación de mineral de hierro, además del procesamiento, refinación y comercialización del material, estableciendo un virtual control directo sobre el resto de la producción privada remanente. Petroperú fue la empresa encargada de la explotación petrolera, Pescaperú de la producción pesquera y Echap de su comercialización. Por su parte, Entelperú tenía a su cargo la administración del servicio telefónico y Enafer de los servicios ferroviarios (ex Peruvian Corporation). A ello se sumaban otras empresas estatales como la corporación de acero (Siderperú), la corporación de fertilizantes (Fertiperú), la aerolínea nacional (Aeroperú) y la compañía naviera (CPV), entre otras.

En la práctica, el Estado asumió el papel económico de la gran burguesía nacional ausente, quedando bajo el control privado actividades aisladas como la industria ligera, la actividad inmobiliaria y de la construcción, y el comercio de la producción final. A su vez, se llevó adelante un proceso de creciente participación de los trabajadores en la gestión de las empresas como en la distribución de los beneficios⁸.

Podríamos decir que esta etapa de industrialización dirigida por el Estado, donde se realizaron estatizaciones e inversiones en infraestructura general, coincide con la recomendaciones que estarían luego plasmadas en las teorías de autores como Rosenstein-Rodan (1943,1957) y Kalecki (1991[1964]), entre otros.

Según ambos autores, el proceso de industrialización así como el volumen y estructura de las inversiones en “capital social fijo” deben ser planificados y acarreados por el Estado, dado que “no se puede confiar en la iniciativa privada para que ésta realice el nivel adecuado de inversión” (Kalecki 1991[1964]:7).

Según la teoría de Rosenstein-Rodan (1943,1957) en particular, el Estado debe intervenir para corregir fallas de mercado en un contexto de mercados de inversión imperfectos: básicamente, el entrepreneur privado no tiene en cuenta las indivisibilidades⁹ y economías externas positivas que acarrea el proceso de inversión, por lo cual la inversión privada será siempre menor a la inversión optima a nivel social. En palabras del autor, “altos niveles de inversión en infraestructura deben necesariamente realizarse para allanarle el camino a inversiones productivas adicionales” Rosenstein-Rodan (1957:7).

(Cuadro 4)

Sin embargo, la planificación estatal se encontró con un conjunto de problemas. En términos generales, el Estado no pudo restablecer adecuadamente la articulación entre las distintas etapas de los procesos productivos que tenía a su cargo, a la vez que continuaba dependiendo de la adquisición de tecnología extranjera. En segundo lugar, el déficit fiscal fue un problema recurrente: el gasto militar y la capitalización inicial de las empresas públicas implicaron fuertes desembolsos que no llegaban a ser financiados. En tercer lugar, la expansión de la actividad (principalmente del sector industrial y manufacturero) generó un aumento de las importaciones que presionó sobre el sector externo.

Como se ve en el Cuadro 4, entre 1960 y 1975, las exportaciones, lideradas por los productos mineros, se incrementaron pero las importaciones también lo hicieron (en particular las de insumos industriales y bienes de capital), generando déficits recurrentes en el balance comercial.

(Cuadro 5)

El otro problema importante de Perú consistía en las necesidades de garantizar la oferta de alimentos en las áreas urbanas (trigo, aceites vegetales, carne, leche, e insumos industriales).

Este último problema ya había sido advertido en los años 60 por autores del desarrollo como Nurkse (1964) y Kalecki (1991[1960]). Según el primero, si se encara una industrialización para el mercado interno, se requiere de un avance complementario en la agricultura y en la productividad agrícola; es decir, se requiere de un “progreso eslabonado” y un “crecimiento balanceado” entre agricultura y manufactura, de forma tal de poder suministrar el alimento necesario para sostener a los nuevos trabajadores industriales. En efecto, según el autor, “es imposible impulsar aisladamente el desarrollo industrial interno” (Nurkse (1964:356). Por su parte, Kalecki (1991[1960]) también alegaba que para lograr un proceso de industrialización rápido se requiere primero de la expansión de la producción agrícola.

Hacia 1975 una interna dentro del partido militar gobernante desplazó del poder al general Velasco, el cual fue reemplazado por el ex ministro de economía Francisco Morales Bermúdez (1975-1980). Hacia el interior del gobierno, los sectores en pugna se debatían si profundizar las reformas de los ocho años anteriores, o dar lugar a una apertura democrática. La crisis económica y la conflictividad social manifestada en dos paros nacionales (1976 y 1977) daban cuenta de un descontento generalizado con la situación, marcando la pauta hacia la vuelta de la democracia. En 1978, el Aprista Víctor Raúl Haya de la Torre preside la asamblea constituyente y se sanciona una nueva Carta Magna. En 1980 se llama a elecciones y gana (por segunda vez) Fernando Belaúnde Terry (1980-1985).

La vuelta de los gobiernos civiles, reformas y apertura 1980-2000

El gobierno de Belaúnde Terry no reformó la estructura heredada de los gobiernos militares; sin embargo, su política económica estuvo marcada por una visión liberal, en línea con el crecimiento del monetarismo a nivel internacional y regional. En el plano político, en este período aparecen los movimientos guerrilleros Sendero Luminoso (desprendimiento del PC con una línea maoísta) y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru o MRTA.

Durante los primeros años de la década del ochenta la economía peruana creció impulsada por una leve mejora en los términos de intercambio. Sin embargo, esta expansión se vio interrumpida en el año 1983 debido al fenómeno meteorológico “el niño”, que afectó al conjunto de la economía nacional, principalmente a la producción agropecuaria (sequías de extrema gravedad e inundaciones), haciendo caer el producto un 12%.

(Grafico 4)

Respecto al problema alimentario, durante este periodo existió una escasez estructural de abastecimiento de alimentos que fue especialmente más severo que lo habitual debido a la baja productividad del sector agropecuario. La reforma agraria y la política de nacionalizaciones de la década anterior mostraba deficiencias y la producción agropecuaria mostraba signos de estancamiento. En este contexto, el plan económico del gobierno de Belaúnde dirigió una política de “desarrollo agropecuario”, procurando cierta apertura en relación a los monopolios estatales existentes, intentado fomentar la producción de alimentos con poco éxito, debido al fenómeno de “el niño” comentado (CEPAL, 1983).

(Gráfico 5)

En los años siguientes, durante el gobierno de Alan García (1985-1990), la política aperturista y de privatización del sector agropecuario se profundizó. Sin embargo, la situación de la producción alimentaria no mejoró. El estancamiento del final de la década de los ochenta se explica por varios elementos. Por un lado, la política de “parcelización” (privatización y subdivisión) de las cooperativas quitó competitividad internacional a los productores (principalmente de algodón y azúcar), debido a que la producción se organizó en base a establecimientos de menor escala.

Por otro lado, estaba el problema de la conflictividad social desatada por la lucha armada que llevó adelante Sendero Luminoso en las zonas agropecuarias. Los desplazamientos internos implicaron la reducción de la producción agrícola. El conflicto armado en Perú desencadenó un fuerte proceso de migración interna desde las zonas rurales hacia las urbanas y hacia la selva, particularmente desde 1980. Desde ese entonces, alrededor de medio millón de personas han abandonado sus localidades, de los cuales la mayoría son de procedencia rural e indígena, pertenecientes a comunidades campesinas, nativas y grupos étnicos.

Del Cuadro 6, puede evidenciarse una fuerte correlación entre el porcentaje de atentados subversivos, y el porcentaje de desplazamientos internos por departamentos para los años 1988-1993. En el Cuadro 7 por su parte, pueden identificarse las zonas con mayor número de desplazados y de retornantes para los años 1980-1997.

(Cuadro 6)

(Cuadro 7)

Este fenómeno repercutió sobre la vida económica y social de las personas desplazadas: las personas afectadas perdieron sus activos (vivienda, capital físico, tierras, etc.) y sus redes sociales; una vez asentados en las ciudades se incorporaron a los mercados laborales de forma precaria, mayormente en el sector informal, y con bajas remuneraciones, lo cual agravó su situación de pobreza.

Sin embargo, el principal problema de la economía peruana durante todo este periodo se encontró en el sector externo. Durante la década de los ochenta, el promedio de los términos de intercambio fue un 20% menor que el promedio de la década anterior, en tanto que durante los noventa, éste permaneció estancado y en niveles bajos.

(Gráfico 6)

En este marco, cualquier expansión de la actividad generaba un crecimiento aún mayor de las importaciones, sobre todo de alimentos, que se manifestó en un déficit comercial persistente financiado con deuda externa. El pago de las cargas financieras sobre el presupuesto público presionaba sobre el mercado de cambios que, en un contexto de escasa oferta de divisas, desató la crisis hiperinflacionaria de los años 1989 y 1990.

Las elecciones de 1990 se definieron entre el escritor Mario Vargas Llosa y Alberto Fujimori. El llamado de Vargas Llosa hacia un movimiento que se encaminara al libremercado y hacia la eliminación de subsidios inclinó la balanza a favor de Fujimori que, con el apoyo en segunda vuelta del APRA y el resto de los partidos de izquierda, venció con el 57% de los votos. Sin embargo, una vez en el poder, el programa económico de Fujimori no se alejó mucho de la propuesta del candidato opositor. En el contexto del consenso de Washington, propuso un “tratamiento de shock” para la economía peruana, el que combinaba un programa de austeridad para reducir el déficit fiscal y la inflación. Igualmente, durante su primer año de gobierno la inflación alcanzó su peor registro.

(Grafico 7)

En términos generales, no fueron el programa de austeridad fiscal y reforma estructural lo que terminó con la inflación, sino el atraso cambiario y la apertura comercial. El plan del gobierno fue fijar el tipo de cambio, a pesar de la fuerte apreciación real que ello conllevaba. El período de desinflación ocurrió recién después de 1992, cuando el tipo de cambio real se mantuvo prácticamente constante. Esta política de utilizar el tipo de cambio como ancla estabilizadora de precios provocó la masiva pérdida de competitividad de la producción manufacturera orientada al mercado doméstico que, sumado a una apertura comercial generalizada, desarticuló el entramado productivo local (Jiménez, 2000).

Como resultado del proyecto aperturista, entre 1990 y los 2000 las exportaciones aumentaron un 85%, en tanto que las importaciones lo hicieron en un 130%, sobre todo las de bienes de consumo final.

(Grafico 8)

Recuperación democrática y crecimiento, ¿el fin de la historia? 2000- 2014

El modelo neoliberal instalado por Fujimori a principios de la década del 90 se mantiene hasta el día de hoy. Los distintos gobiernos que se suscitaron desde entonces dirigidos por Alejandro Toledo (2001-2006), Alan García (2006-2011) y Ollanta Humala (2011-actualidad), aunque de distinto signo político, profundizaron la reprimarización de la economía y el rol pasivo del Estado.

Desde el año 2000 hasta hoy, Perú tuvo la segunda mayor tasa de crecimiento de América Latina, por detrás de Panamá. Creció a un promedio anual de 6,4%, mientras la media en América Latina y el Caribe fue de 3,9%. En consecuencia, en 2006 el PIB per cápita volvió a superar al valor alcanzado en 1975.

A la vez, la inflación promedió 2,8%, uno de los guarismos más bajos de la región. Los indicadores sociales también son buenos: la población en situación de pobreza pasó de 54,7% en 2001 a 25,8% en 2012 y la tasa de desempleo nacional se ubica en mínimos históricos: 3,7% (CEPAL, 2014). Estos resultados llevaron a instalar la idea de un “milagro peruano,” principalmente en los medios de comunicación (INFOBAE 30/12/2011; Cadena CNN 20/05/2014; Cronista Comercial 27/05/13).

Pero al igual que a lo largo de toda la historia de Perú, no se puede analizar el desenvolvimiento de su economía sin considerar la evolución del precio de las commodities. Desde el inicio de los 2000’ los precios de las commodities han tenido un fuerte aumento, sobre todo en minerales y combustibles, gracias a la mayor demanda proveniente desde China (Ocampo, 2011). Como consecuencia, los términos de intercambio en Perú revirtieron la tendencia bajista que mostraron desde mediados de los 70’. En 2013, a pesar de haber mostrado una caída respecto a 2012 del 5%, fueron 83% superiores a los del año 2000. De todas formas, los términos de intercambio entre 2000 y 2013 promediaron 38% por debajo de los de 1970 y 1983.

(Gráfico 9)

Como era esperable, las exportaciones peruanas se dispararon, pasaron de USD 6.955 M en 2000 a USD 42.177 M en 2012 (+506%). En particular las ventas al exterior de productos mineros crecieron 622% y aumentó su participación en el total de las exportaciones de 46% en los 90’ a 59,5% entre 2006 y 2013. Si a ello se suma el importante incremento en las exportaciones de petróleo, las cuales pasaron de USD 381 M en 2000 a USD 5.205 M en 2013, se entiende la reprimarización de las ventas del Perú al exterior: las commodities representaron el 76% de las mismas entre 2006 y 2013, 6p.p. más que en los 90.

(Gráfico 10)

En consecuencia, las exportaciones comprendieron entre 2006 y 2013 casi un cuarto del PBI, 10p.p. más que en los 70, cuando los términos de intercambio alcanzaron su valor más alto. De esa forma, la economía peruana depende aún más de una variable exógena como es la demanda de sus productos de parte del resto del mundo. Si consideramos que dentro de sus exportaciones totales las commodities aumentaron su participación, la vulnerabilidad a la que está expuesta la economía peruana es aún mayor. El precio de las materias primas demostró a lo largo de la historia ser más cambiante y cíclico que el de los bienes manufacturados (Cheng y Xiong, 2014).

El boom de las exportaciones incentivó mayores inversiones de empresas internacionales en el Perú. La inversión extranjera directa (IED) se triplicó en la última década llegando a 6% del PIB en 2012 (FMI, 2014), con un cuarto de su stock concentrado en el sector minero (su participación aumentó 10p.p. desde 2005).

El mayor ingreso de divisas a la economía peruana le permitió al Banco Central de Perú incrementar sus reservas internacionales en USD 56.000 M desde 2001 hasta 2013. El incremento en el stock de reservas relajó la restricción externa, disminuyendo la presión en el mercado de cambios que, junto con una mayor integración financiera, permitió disminuir la tasa de interés activa y expandir el crédito privado.

(Gráfico 11)

La política de acumulación de reservas internacionales por parte del Banco Central le permitió ante la salida de capitales en la crisis de 2008/09 mantener el tipo de cambio constante atenuando los efectos sobre el nivel de actividad. Sin embargo, la economía peruana se encuentra parcialmente dolarizada: el 45% de los préstamos son en moneda extranjera, con lo cual un brusco cambio en el tipo de cambio puede generar problemas de insolvencia en las firmas y las familias (Mendoza Bellido, 2013).

La contrapartida del crecimiento liderado por las exportaciones primarias (productos mineros, hidrocarburíferos y agrícolas) ha sido la profundización de la heterogeneidad en la economía. En efecto, los sectores relacionados con el sector externo son los de mayor productividad y generan sólo el 10% del empleo mientras los sectores de menor productividad concentran entre el 70% y el 80% (Cepal, 2014).

Además de la baja generación de empleo, la especialización en productos primarios implica bajas posibilidades de derrames positivos hacia otros sectores, así como escasos eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás en la estructura productiva. Podríamos decir, entonces, que los “links inter-industriales de oferta y demanda” y las “complementariedades de demanda”, dos conceptos clave utilizados en las teorías de Hirschman (1958), Rosenstein-Rodan (1943,1957) y Nurkse (1964)¹⁰, son muy bajas en la producción de este tipo de bienes. A saber, los “links inter-industriales” hacen referencia al hecho de que la expansión en la producción de un cierto sector tendrá implicancias directas e indirectas en otros sectores, mientras que las “complementariedades de demanda” en cambio, hacen referencia al hecho de que la expansión de ciertas industrias aumentará el producto y generará demanda para la producción de otras industrias. En palabras de Nurkse (1964:357) “una expansión de la industria tendrá efectos sobre la renta y el gasto tendiendo a inducir también a otras industrias a que se expandan […] los sectores activos tenderán a impulsar hacia adelante a los sectores pasivos”.

A estos problemas propios de la especialización productiva primaria, se le adicionan dos más reconocidos tempranamente por Nurkse (1952,1964). Por un lado, estos productos sufren de una elasticidad ingreso de la demanda muy baja con lo cual “impulsar las exportaciones frente a una demanda inelástica o estacionaria no es una alternativa de desarrollo prometedora” (Nurkse (1952:576)). Por otro lado, los estímulos a la generación de comportamientos orientados a la innovación en este tipo de productos son escasos; en palabras del autor: “la agricultura es un sector de la actividad económica conservador, a veces feudal, siempre sujeto a la tradición, en la cual no se puede confiar que surja la innovación” (Nurkse (1964:357)).

Asimismo, la participación de los salarios en el producto ha ido en caída, mientras en el 2000 representaban el 35,2%, en 2013 lo hicieron por 29,9%. Existió una redistribución desde los ingresos del trabajo hacia el capital. La concentración productiva y las diferencias de productividad, a su vez, generaron una distribución personal del ingreso muy desigual.

El impacto en la economía se traduce en un mercado interno menos dinámico. Desde 2000, el consumo privado es la fuente de demanda que menos creció, perdiendo participación en el PBI: pasó de representar el 54,1% al 47,2%. La ausencia de mercados internos se evidencia de forma más marcada fuera de Lima y el eje exportador de la costa, ya que, excluyendo la actividad primario-exportadora, limita severamente las posibilidades de desarrollo de industria y agricultura industrial, y a la vez limitando las posibilidades de crecimiento descentralizado, lo que impacta necesariamente sobre la desigualdad (Mendoza, Leyva, Flor 2012). En efecto, en 2011 un 5% de la población captaba el 22,5% de los ingresos (CEPAL, 2014).

De todas formas, si el mercado no es capaz de generar las condiciones para expandir el mercado interno, el Estado podría hacer políticas industriales y sociales (gasto público) que generasen las condiciones para ello. El problema es que la consolidación del modelo neoliberal en los 2000 le quitó al Estado herramientas para poder ir en esa dirección. En 1999 se sancionó la ley de responsabilidad fiscal, la cual se modificó en 2005 y estableció como meta un déficit del sector público no financiero límite del 1% del PIB. Desde 2003, el resultado primario siempre fue positivo, excepto en 2009 cuando representó 0% del PIB. En 2013 se sancionó una ley de responsabilidad fiscal, cuya principal diferencia es que la regla fiscal de un límite máximo de 1% de déficit fiscal sobre el PIB se aplica sobre el resultado estructural del Sector Público Privado No Financiero (SPNF), es decir, sin considerar los ingresos provenientes de variaciones en el precio de las materias primas.

La política monetaria también se volvió más rígida. Solucionado el problema del sector externo (años 90), la estabilización del tipo de cambio funcionó como ancla nominal de la dinámica inflacionaria. A partir de 2002 el Banco Central de Perú (BCRP) se guía por un esquema de metas de inflación. Hasta 2006 la inflación objetivo era de 2,5%, con un desvío de 1 p.p. mientras que desde 2007 se redujo a 2%. Si se espera una inflación mayor, el BCRP sube la tasa de interés de referencia y, por el contrario, si se proyecta un guarismo inferior, la reduce. En términos de esta política, entre los años 2000-13 la inflación promedio fue de 2,6%.

(Gráfico 12)

De todas formas, el gobierno incentivó la inversión pública por medio del canon minero e hidrocarburífero. El canon representa el 50% del impuesto a la renta tanto petrolera como carbonífera, y se reparte entre los gobiernos regionales y municipales pertenecientes a la zona de extracción. El problema es que la inversión pública no es autónoma, sino que depende de la evolución de la producción local llevada a cabo por empresas extranjeras y de la demanda internacional de esos productos.

En el período 2000-2013, la inversión fue el componente más dinámico de la demanda. El 80% de la misma fue llevada a cabo por el sector privado, poniendo de relieve el rol secundario del sector público en la economía y su baja capacidad de poder transformar la estructura productiva (CEPAL, 2014). La apreciación del tipo de cambio real (23,4% durante el período) y la disminución en los precios internacionales de los bienes de capital incentivaron la inversión vía mayores importaciones de maquinaria y equipo, las cuales pasaron de USD 2.114 M en 2000 a USD 13.654 M en 2013.

(Gráfico 13)

En este sentido, el mayor dinamismo que muestra la formación de capital fijo importado da cuenta de que los mayores niveles de inversión se concentraron en los sectores exportadores de materias primas, de uso de tecnología y capital importado. Mientras en 2007 la inversión en minería, hidrocarburos y electricidad representaba 41% del total, en 2011 llegó al 64%, y en 2014 se ubicaría en 74% (CEPAL, 2014). Como el sector minero es el de mayor productividad de la economía, la especialización de la inversión en este sector implicó una ampliación de la heterogeneidad estructural de la economía peruana.

Conclusiones

Como se puede observar en el trabajo, la economía peruana es un fiel representante de las trayectorias económicas recorridas por el promedio de la economía continental.

Desde sus orígenes, el modelo de crecimiento peruano se basó en la exportación de productos minerales metálicos, no metálicos, y algunos agropecuarios en un contexto de dualismo y dependencia, entendido éste no como la contraposición entre economía agropecuaria e industria, sino como la convivencia entre grandes empresas monopólicas de capital extranjero que explotan recursos naturales a gran escala (enclaves) y la pequeña empresa nacional.

En la etapa del modelo de planificación estatal orientado a la industrialización, su fracaso se debió en gran parte a la propia estructura económica peruana que generaba la mayor parte del producto nacional a partir de tecnología extranjera, sosteniendo la tradicional dualidad de un sector exportador escasamente integrado con el resto de la economía. Bajo este esquema, los sectores más productivos eran poco demandantes de mano de obra, lo que restringió la expansión del mercado interno el cual es la base de la industria de bienes de consumo final nacional (Fitzgerald, (1981:28)).

Por su parte, el régimen neoliberal que se instauró en los años 90 generó fuertes cambios estructurales en la economía y en las instituciones de Perú. El plan de privatizaciones, apreciación cambiaria, y reducción del gasto fiscal logró el objetivo de estabilizar la macroeconomía, sobre todo la inflación, pero modificó de forma permanente la estructura productiva, que pasó de ser la correspondiente a un modelo primario exportador semi-industrial, a uno primario exportador y de servicios (CEPAL, 2014).

A partir de los 2000, el boom de las commodities y las bajas tasas de interés internacionales le permitieron a Perú crecer durante catorce años consecutivos y mejorar la mayoría de sus indicadores socio-económicos. Sin embargo, como se demostró en el trabajo, el modelo minero-exportador generó una economía muy dependiente de los vaivenes del ciclo económico y de las grandes potencias, además de que no logró integrar al resto de la economía.

En este sentido, desde la llegada de los españoles el modelo de desarrollo peruano parece haber cambiado muy poco: su inserción en el mercado internacional se basa en la exportación de minerales metálicos a la vez que depende de la importación bienes de capital y tecnología con que explotar estos recursos, además de una amplia gama de bienes de consumo final, incluido alimentos.

La economía peruana cuenta con abundantes recursos naturales con los que financiar el desarrollo, sin embargo el proyecto de cambio estructural (sobre todo en la industrialización dirigida por el Estado) estuvo limitado por la ausencia de capacidades para coordinar el conjunto de acciones y demandas que permitieran lograrlo. En concordancia con las ideas de Hirschman (1958:37) “las decisiones de desarrollo no se ven frenadas por obstáculos y escasez físicos, sino por las imperfecciones del proceso de toma de decisiones”. Lo que hace falta entonces, y en línea con las recomendaciones de dicho autor, es contar con un “factor de unión” de todos los recursos y elementos que se encuentran latentes, diseminados y ociosos.

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Notas