Introducción

En el marco del actual sistema interestatal capitalista en pleno proceso de globalización, articulado en torno de las estructuras hegemónicas de poder, desde 2003, la integración en América del Sur intenta consolidarse como un verdadero instrumento de política externa al servicio del desarrollo nacional de cada uno de los países integrantes del mismo, y del desarrollo regional en su conjunto. Sin embargo, las perspectivas de desarrollo que subyacen a todo proceso de integración, incluido el sudamericano, no son homogéneas dado que los beneficios que emergen del mismo no necesariamente se distribuyen de manera equitativa entre todos los países participantes del bloque regional.

En este sentido, el objeto de este trabajo es proporcionar elementos que promuevan la discusión y el debate sobre la problemática de las asimetrías en uno de los pilares del proceso de integración sudamericana: el Mercosurⁱ. El vocablo asimetría proviene del latín asymmetria y del griego asymmetríā ἀσυμμετρία que significa carencia de simetríaⁱⁱ, algo que, desde el sentido común, se hace presente de manera ineludible al considerar la unión en bloque de un grupo de Estados soberanos de diversas características.

En líneas generales, podemos sostener que los países con economías más pequeñas y los de menor desarrollo relativo cuentan con menos posibilidades de apropiarse de los beneficios buscados a través de la integración regional, y es por ello que, históricamente, las experiencias de integración en América del Sur caracterizadas por la participación de Estados con diversos grados de desarrollo y características propias diferenciadas, han reconocido la necesidad de adoptar medidas correctivas de las asimetrías que aquejaban a estos procesos asociativos en tanto impedimento para el logro de los objetivos comunes.

Si bien existen diversas tipologías para identificar las asimetrías en un proceso de integración, en función del abordaje que efectuaremos en este trabajo nos inclinamos por diferenciar las asimetrías estructurales (también llamadas “naturales”) y las asimetrías en materia de políticas públicas (también llamadas “artificiales” o “regulatorias”), diferencia que a su vez determinará las medidas correctivas que al efecto de su mitigación sean aplicadas (Porta, 2006).

Entre las asimetrías estructurales, que son las que generan disparidades en el grado de desarrollo económico de cada una de los países que conforman el bloque, se encuentran las vinculadas con la posición geográfica o la extensión territorial (de carácter permanente e inalterable), o con el tamaño de las economías, riqueza, infraestructura, nivel de capacitación de mano de obra, entre otros (plausibles de ser modificadas). Por su parte, las asimetrías en materia de políticas públicas son aquellas vinculadas con los incentivos fiscales, los programas de promoción de inversiones y exportaciones, el financiamiento preferencial, la política monetaria, los subsidios gubernamentales, entre otras medidas de política económica.

En función de ambos tipos de asimetrías, las desigualdades históricas y presentes que tienen lugar en el ámbito de la integración de los países de la subregión, nos interpela sobre la necesidad de debatir sobre el camino recorrido, en pos de contribuir a hacer frente a esta problemática que constituye una condición necesaria de la construcción de políticas regionales de promoción del desarrollo en el ámbito del Mercosur.

Este trabajo se inscribe en el marco del renovado interés por las políticas relacionadas con el fortalecimiento de las capacidades productivas nacionales, y se estructurará en cuatro apartados que abarcarán el contexto de creación de la iniciativa del Mercosur, pasando por la etapa de los años 90, lo que nos permitirá argumentar acerca de los cambios operados a partir de 2003, fundamentalmente, en relación al tema en cuestión.

1. Los comienzos de la iniciativa regional

Como hemos sostenido en otro trabajo, la génesis del actual proceso de integración en América del Sur la encontramos en el proceso de integración iniciado por el eje argentino-brasileño en el año 1985 (GRANATO, 2013). Si bien fue en la primera mitad de la década de los ‘80 en que Brasil y Argentina profundizaron su cooperación tendiente a un afianzamiento de los vínculos bilaterales, será recién después de la segunda mitad en que la recuperación de la democracia en ambos países, y un contexto internacional especialmente adverso signado por los primeros efectos de la crisis de la deuda, propiciará el puntapié inicial para construir los cimientos sobre los cuales comenzar a dar forma a un proceso de integración más amplio que derivará en la creación del propio Mercosur.

Con América Latina al margen de los principales flujos del comercio mundial y de la captación de inversiones, el gobierno argentino comenzó a diseñar desde el regreso de la democracia en 1983 un espacio regional que le permitiera, junto a Brasil, competir con el resto del mundo, así como ampliar sus márgenes de decisión y negociación, disminuyendo la brecha con el mundo desarrollado. Recuperada la democracia en Brasil, ambos países dieron impulso al Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) que si bien no fijaría como objetivo la creación de una zona de libre comercio, estableció principios para desarrollarla con la herramienta del intervencionismo estatal.

Debido a las asimetrías existentes entre ambos países, el PICE sería gradual, flexible y equilibrado adhiriendo al principio del tratamiento especial y diferenciado, a efectos de evitar una especialización de las economías en sectores específicos, de estimular la integración intrasectorial, de favorecer un equilibrio progresivo, cuantitativo y cualitativo del intercambio por grandes sectores y por segmentos a través de la expansión del comercio entre los dos países, de perseguir la modernización tecnológica y de favorecer la participación empresarial. Según explicaba el negociador argentino Roberto Lavagna en un trabajo publicado en 1987 titulado “1986: el año decisivo”:

...la metodología elegida fue –a propuesta argentina– la de trabajar en lo que se denominó “proyectos integrados”, es decir, acuerdos de complementación e integración económica dentro de ramas productivas en las cuales definir las metas de integración, los instrumentos precisos (que pueden diferir de proyecto en proyecto) y las condiciones del equilibrio dinámico, con sus consiguientes formas de reequilibrio en la medida en que produjeran desvíos.ⁱⁱⁱ

Partiendo de la premisa de que el sector industrial debía ser el eje dinámico del PICE, los protocolos sectoriales servían de base para alcanzar acuerdos en torno de la problemática específica de cada rama de actividad. En razón de las asimetrías del mapa productivo –derivadas del disímil desempeño del sector en cada uno de los países, de la desproporción de sus capacidades instaladas, y de las disparidades en cuanto a precios de insumos, tipos de cambio, incentivos fiscales o monetarios, costos de mano de obra, marcos regulatorios, etc.–, ambos países acordaron avanzar en un esquema sectorial, descartándose de esta forma la idea de un proceso que incluyera a todo el universo de productos comercializables: “Los proyectos integrados tenían así el sentido de definir con precisión las condiciones del equilibrio e incluso formular las necesarias condiciones de simetría en las políticas internas. Lo que era posible de hacer globalmente, era factible en áreas específicas” (Lavagna, 1998: 99).

Hacia 1988, como respuesta a las limitaciones estructurales que derivaban del PICE, ambos países suscribieron el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo que seguía sosteniendo los criterios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría “para permitir la adaptación progresiva de los habitantes y las empresas de cada Estado parte a las nuevas condiciones de competencia y de legislación económica”, y se planteaba el objetivo de crear un espacio económico común entre ambos países “basado en la reciprocidad y en equilibrio de las ventajas”^iv. Hacia 1989 no hubo tiempo para más, y los nuevos gobiernos neoliberales que asumirían en ambos países reorientarían el esquema de integración inter-industrial hacia el objetivo de liberalización comercial acompañado por un “reaseguro” fundamental: la escasa o nula presencial estatal como “administrador” del proceso de integración.

2. El Mercosur neoliberal de los años ‘90

Con la suscripción del Tratado de Asunción en marzo de 1991 se pondría fin a la etapa iniciada en 1985 que proyectaba una integración gradual, equilibrada, flexible y simétrica, y se pasaría a un programa de desgravación progresiva, lineal y automática para todo el universo arancelario. Del mismo modo, el mencionado instrumento establecía el compromiso de eliminar las barreras para-arancelarias que afectaban el intercambio comercial.

De esta forma, el desmantelamiento de las barreras comerciales pasó a ser el objetivo central del proceso de integración sustituyendo la dinámica de los protocolos sectoriales que enfatizaban la integración inter-industrial de la etapa anterior. A partir de ese momento el objetivo de la integración ya no sería proteger a las economías nacionales en pleno proceso de despegue y diversificación, sino, por el contrario, el objetivo era utilizar el mercado regional para potencializar las ventajas comparativas, convirtiéndolo en la plataforma de inserción de ambos países en el orden económico internacional (Rapoport, 2009).

Estas características formaban parte de lo que, en 1994, la CEPAL definió como lo que debería ser la “nueva” estrategia de integración en América Latina: el “regionalismo abierto”^v. De esta forma, se impulsaba la idea de una integración regional que funcionara como complemento de las políticas aperturistas dirigidas a promover una mejor inserción de los países latinoamericanos en la economía internacional, dejando de lado los antiguos resabios proteccionistas del “desarrollo hacia adentro” que formaban parte de lo que alguna literatura denominó como el “viejo regionalismo”, en oposición a esta “nueva” integración “abierta” a los mercados y articulada con el sistema multilateral de comercio (BID, 2002)^vi.

En este contexto, si bien la forma de lidiar con las asimetrías ha estado presente en el debate del Mercosur desde sus inicios, en la práctica, el Tratado de Asunción evitó toda referencia a políticas regionales, de cohesión o de transferencia de recursos orientadas a compensar las asimetrías estructurales, y simplemente se limitó a reconocer en su artículo 6° “diferenciales puntuales de ritmo” de la liberalización comercial para Paraguay y Uruguay. Ello derivó en que, entre 1991 y 2003, el tratamiento de las asimetrías en el espacio integrado se limitase a determinadas ventajas diferenciales referentes al Programa de Liberalización Comercial^vii o a examinar las políticas públicas de cada Estado miembro que incidían en el desempeño comercial del bloque, pero que de ninguna manera combatían las asimetrías ni delineaban una política regional para su efectivo tratamiento.

Si bien en el período 1991-1998 la expansión del intercambio comercial alimentó un clima de optimismo y confianza sobre la sostenibilidad política del Mercosur^viii, la crisis que tendría lugar a partir de 1999, la concomitante expiración del régimen de adecuación a la unión aduanera, y la sucesiva postergación de su perfeccionamiento, revelaron que la apertura comercial no fue suficiente para consolidar el crecimiento económico equilibrado de todos los países miembros. Si bien es cierto que la ampliación del mercado promueve economías de escala e inversiones, existen muchos otros factores vinculados a las asimetrías estructurales o de políticas públicas que, si lo que se quiere es un Mercosur comprometido con objetivos de desarrollo, su tratamiento mediante verdaderas políticas correctivas resulta imprescindible.

3. Una política de solidaridad regional en construcción (2003-2014)

Así como a inicios de la década de los ’90 una ola de presidentes latinoamericanos adoptó los principios del neoliberalismo para sus programas de gobierno, en el nuevo milenio, otra ola de presidentes progresistas, buscaron desandar los elementos nodales del modelo hegemónico de la década pasada (SADER, 2009), lo que llevó a Santos (2004) a catalogar el siglo XXI como el “siglo de Nuestra América”.

En este sentido, la convergencia de las políticas externas de Brasil y de Argentina durante los gobiernos petistas de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006; 2007-2010) y Dilma Rousseff (2011-...) y los gobiernos kirchneristas de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011; 2011-...) en relación con la revitalización del proceso de integración Mercosureño, derivó entre otros aspectos, a reconocer la necesidad del tratamiento de las asimetrías entre los países del bloque y a diseñar e implementar una política en ese sentido. Es dable destacar que el compromiso inicial con la integración regional sostenido por el gobierno del presidente Lula desde su asunción en enero de 2003 ha resultado decisivo en ese sentido (García, 2010).

Con la asunción del presidente Kirchner en mayo de 2003, el núcleo básico de aglutinación argentino-brasileño retomará un intenso diálogo político que colocará la “piedra fundamental” para dar comienzo al proceso de reactivación y fortalecimiento del Mercosur bajo los factores estructurales del desarrollo, la igualdad y la autonomía, que explican el ideal unificador de América Latina (Paradiso, 2008). A través del Consenso de Buenos Aires de octubre de 2003, Argentina y Brasil se encaminaron a construir una visión común del escenario internacional, de las posibilidades de acción, como así también una asociación bilateral que considerando las asimetrías existentes en el Mercosur promueva un cierto equilibrio de costos y beneficios en el ámbito del mismo (Granato, 2014).

En el ámbito del sistema multilateral de comercio, así como en la Ronda Uruguay el concepto dominante fue el principio de reciprocidad de derechos y obligaciones, a partir de la Ronda de Doha (OMC), iniciada en 2001, comenzará a considerarse prioritaria la reducción de las asimetrías entre los países miembros. En tal sentido, la Declaración Ministerial de Doha retomó los conceptos de “trato especial y diferenciado” y de “reciprocidad asimétrica”, reconociendo la necesidad de impulsar determinadas excepciones, exenciones y flexibilidades para los países en desarrollo.

En respuesta a la nueva realidad política favorecida por los presidentes Lula y Kirchner, quienes alzaron el valor de la cohesión a través del reconocimiento de la necesidad de una estrategia de solidaridad regional, y desde un punto de vista más amplio, como reflejo del devenir en la concepción y tratamiento de las asimetrías en el ámbito de las relaciones económicas internacionales, en el marco de la Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común y Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur^ix que tuvo lugar en Asunción en junio de 2003, la Delegación de Brasil presentó la propuesta “Programa para la Consolidación de la Unión Aduanera y para el Lanzamiento del Mercado Común - Objetivo 2006”, que contemplaba los programas Político, Social y Cultural; Unión Aduanera; Base para el Mercado Común y Nueva Integración.

En la Cumbre de Montevideo, en diciembre de ese mismo año, la referida propuesta fue aprobada bajo el nombre de “Programa de Trabajo del Mercosur 2004-2006”, abriéndose camino para avanzar en la creación de un espacio de integración social y productiva, y en el desarrollo de una agenda común que contemplara el problema de las asimetrías entre los países del bloque y su tratamiento^x.

A continuación presentamos una tabla que ilustra algunas de las principales asimetrías entre los países del Mercosur:

Tabla Nº 1: Asimetrías en el Mercosur (promedios 1992-2012).

La tabla sirve para ilustrar que los países que forman parte del Mercosur tienen diferencias importantes en el tamaño o dimensión económica, el grado de desarrollo, la población y el tamaño del mercado de cada uno. De acuerdo al PBI, a la población y al territorio, Uruguay y Paraguay son claramente los socios menores. Por otra parte, la tabla también deja entrever otras diferencias de tipo político y regulatorio, como la ausencia de coordinación de políticas macroeconómicas y en especial las políticas de incentivos. Cada socio tiene sus propias políticas de promoción de inversiones, de apoyo a sectores productivos y a las exportaciones, lo cual altera aún más las condiciones de competencia entre las firmas según se ubiquen en un país o en otro. Por último, si bien en líneas generales es posible afirmar que el desempeño comercial del bloque en estos veintiún años ha sido positivo, en virtud del aumento significativo del intercambio comercial que pasó de US$ 4,5 billones en 1991 a US$ 45 billones en 2010, también debemos asumir que la evolución del comercio intrarregional registró una tendencia favorable a Brasil y Argentina.De esta forma, instaurado el tema de las asimetrías en la nueva agenda del Mercosur a través del ya mencionado Programa de Trabajo del Mercosur 2004-2006, con el objeto de promover la convergencia estructural, desarrollar la competitividad, favorecer la cohesión social y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional del bloque, el Consejo del Mercado Común^xi creó, mediante las Decisiones Nros. 45/04 y 18/05, el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM)^xii, es decir, el primer mecanismo de transferencia de recursos, que deberá financiar los siguientes programas:

Esta herramienta fue planificada y aprobada con un claro sentido compensatorio y redistributivo en favor de los países más pobres, siendo que el 70% de los aportes de carácter contributivo (no reembolsables) deberán provenir de Brasil, el 27% de Argentina, el 2% de Uruguay y el 1% de Paraguay, porcentajes establecidos teniendo en cuenta la media histórica del PBI de los Estados integrantes. En igual sentido, los fondos serán destinados a los beneficiarios de acuerdo con el siguiente criterio: 48% para Paraguay, 32% para Uruguay, 10% para Argentina y 10% para Brasil. Conforme explica el ex Alto Representante General del Mercosur, “todos os programas do MERCOSUL têm de obedecer ao objetivo de redução das assimetrias em suas contribuições e em sua alocação de recursos. Os fundos devem ser financiados por contribuições assimétricas e a alocação de seus recursos deve beneficiar os Estados menores” (Guimãraes, 2012: 185).

De forma complementaria a la aprobación y puesta en marcha del FOCEM, el Consejo del Mercado Común aprobó la Decisión Nº 34/06, que contiene las Directrices para un Plan para la Superación de las Asimetrías en el Mercosur; y la Decisión N° 33/07, que encomienda la elaboración del Plan Estratégico para la Superación de las Asimetrías en el Mercosur, basado en los principios de solidaridad, complementariedad, adicionalidad y buenas prácticas^xiii; que podrá articularse con el FOCEM; con programas de cooperación; con mecanismos para facilitar la integración y complementación de los sectores productivos en el Mercosur; con programas de inversión compartida (joint venture); y con programas de promoción comercial conjunta. Asimismo, en el “Programa de Consolidación de la Unión Aduanera”, aprobado mediante Decisión CMC Nº 56/10, también fue incluida una cláusula de fortalecimiento de los mecanismos para la superación de las asimetrías en el bloque.

Retomando el tema del FOCEM, consideramos importante destacar que esta herramienta solidaria para la reducción de asimetrías reviste un gran avance desde el punto de vista del modelo de integración, cuyo impacto real debe evaluarse actualmente en función del presupuesto anual que asciende a los 100 millones de dólares, y de las características de los proyectos aprobados. Según Medeiros: “o FOCEM [...] não apenas é tímido em recursos, como se volta essencialmente à modernização, sem qualquer ênfase no processo de mudança estrutural que pudesse apontar na direção de maior complementaridade e comércio estratégico na região” (Medeiros, 2008: 248).

El monto total de las contribuciones recibidas por el FOCEM desde su conformación asciende a US$ 751 millones^xiv, de los cuales US$ 631 millones corresponden a contribuciones regulares de los Estados partes, y US$ 120 millones a contribuciones voluntarias realizadas por Brasil. En lo que respecta al uso de los recursos del FOCEM, US$ 448 millones han sido desembolsados a proyectos aprobados (lo que representa un 60% de los aportes recibidos) y US$ 3,8 millones han sido utilizados para financiar los gastos de funcionamiento de la Unidad Técnica FOCEM desde su puesta en funcionamiento en el año 2007 (lo que representa apenas el 0,5% del total de las contribuciones recibidas)^xv.

En tanto, la cartera de proyectos del FOCEM cuenta, según datos actualizados al año 2013, con 44 proyectos aprobados por un valor de US$ 1.415,6 millones, de los cuales US$ 982,5 millones corresponden a recursos aportados por el Fondo. Asimismo, el 65,6% de dichos recursos corresponden a proyectos de Paraguay y 23,8% a proyectos de Uruguay, concentrando entre ellos casi el 90% del total de los recursos asignados por el FOCEM, en el período 2007-2013^xvi. Ello refleja claramente la impronta redistributiva que el bloque adquirió desde la puesta en marcha del FOCEM, la cual en gran medida constituye una réplica de los principios redistributivos adoptados por los gobiernos petistas y kirchneristas en sus políticas nacionales.

Otro dato importante para resaltar es la distribución de proyectos por cada programa del FOCEM: 20 de los proyectos pertenecen al Programa de Convergencia Estructural, vinculados a construcción y rehabilitación de calles, ferrovías, líneas de transmisión eléctrica, sistemas de agua potable y saneamiento básico, entre otros; 11 pertenecen al Programa de Desarrollo de la Competitividad, vinculados al apoyo a las pequeñas y medianas empresas, fomento de cadenas productivas y asociatividad microempresarial, apoyo a la investigación, apoyo al control de la fiebre aftosa en la región, entre otros; 9 forman parte del Programa de Cohesión Social, vinculados a apoyo a poblaciones vulnerables en las regiones de frontera, inserción laboral y promoción económica, acceso a vivienda para comunidades de bajo ingreso, entre otros; y los 4 restantes pertenecen al Programa de Fortalecimiento Institucional vinculados a la construcción de base de datos del Arancel Externo Común, construcción de base de datos jurisprudencial para el Mercosur, sistema de promoción y protección de los derechos humanos, entre otros^xvii.

De lo anterior se desprende que el 86% de los recursos fueron asignados a proyectos de convergencia estructural, 4,7% a proyectos de desarrollo de la competitividad, 6,2% a proyectos de cohesión social y 0,1% a proyectos de fortalecimiento institucional. A su vez, la mayor parte de los proyectos de convergencia estructural se vinculan con infraestructura, dado que es la reducción de las deficiencias de infraestructura entre las regiones y los Estados lo que puede tornar menos asimétricas las condiciones de atracción de inversiones.

En la Cumbre del Mercosur de diciembre de 2012^xviii, los primeros mandatarios –incluido el de Venezuela cuyo ingreso al bloque ya se encontraba perfeccionado– aprobaron la Decisión N° 40, mediante la cual se dispuso el adelantamiento de los trabajos de evaluación de la efectividad de los Programas del FOCEM así como la conveniencia de su continuidad^xix, y la Decisión N° 48 mediante la cual se aprobó el presupuesto del FOCEM para el año 2013, entre otras cuestiones relativas a la asignación de recursos por país, y aprobación de cuatro nuevos proyectos.

En suma, en función de lo discutido podemos concluir que el FOCEM se ha erguido en poco tiempo como el más importante instrumento para hacer frente a las asimetrías entre los Estados partes del Mercosur, así como una relevante fuente de financiamiento para proyectos de impacto en la región^xx. De cualquier forma, el impacto real de esta estrategia de solidaridad regional deberá evaluarse con el correr del tiempo dado que la misma involucra procesos que maduran en períodos relativamente extensos.

Comentarios finales

Tras 21 años de vida, el Mercosur ha demostrado contar con una capacidad de renovación, y en el marco de los lentos pero desafiantes avances experimentados, ha incorporado como objetivo de la integración la fijación de bases que permitan instaurar una política de solidaridad, a efectos de combatir la heterogeneidad económica y productiva entre sus miembros, a partir de la implementación de pautas para una distribución más equitativa de los efectos “positivos” de la integración.

El tratamiento de las asimetrías, materializada a través del FOCEM, así como el conjunto de medidas de integración productiva, social y política que tuvieron lugar a partir de 2003, se inscribe en una nueva visión de la integración pos-neoliberal que busca contribuir al fortalecimiento de las capacidades nacionales de los miembros del bloque. Finalmente, si bien esta suerte de política de solidaridad regional, en construcción, nos imposibilita a expresar una mirada conclusiva del tema que hemos tratado en el presente trabajo, no nos impide reconocer la importancia de lo que se ha avanzado, así como de lo mucho que aún resta por hacerse, y que sólo podrá ser llevado a cabo en la medida en que los gobiernos reafirmen su compromiso político con el Mercosur.

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Notas