Importancia del transporte en el comercio de granos

Estudiar la evolución del costo del transporte es un aspecto fundamental para analizar el comercio interno de granos, debido a que es el componente más importante de los gastos de comercialización. La relación entre comercio de granos y su transporte ha sido relevante en la historia económica de nuestro país; Díaz Alejandro (1975) destacó la importancia del transporte ferroviario en el período de consolidación del modelo agroexportador en Argentina, y puede estimarse su relevancia presente, al recordar que, según distintas fuentes, el gasto total anual del transporte interno de granos gira en torno de los 2.000 millones de dólares en las últimas campañasⁱ.

No abundan estudios académicos que destaquen y analicen en profundidad la importancia del costo del transporte para medir y analizar los costos y la competitividad de las producciones agrícola y ganadera pampeana en el comercio mundial durante el siglo XX. En las últimas décadas las principales fuentes para conocer y analizar aquellos temas son las publicaciones de la Bolsa de Comercio de Rosario y del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Gobierno nacional, pero las mismas se limitan a presentar la situación anual o de un limitado período, sin tener como objetivo construir estadísticas homogéneas para medir la evolución a través de largos períodos.

El uso de distintos medios de transporte de granos

Tradicionalmente, el costo de transportar una tonelada/km por ferrocarril fue sustancialmente menor que por carretera. Se calcula que la tarifa de transporte ferroviario en las últimas décadas corresponde, aproximadamente, a un 1/3 del precio del otro medio de cargaⁱⁱ. Las diferencias de costo de uno y otro medio de transporte, se explican, en parte, como consecuencia de diversos tipos de subsidios otorgados por el Estado a uno u otro medio de locomoción. En distintos países existieron y existen subsidios al combustible, a la compra de unidades y, en particular, en la construcción y mantenimiento de carreteras en el caso del transporte por camión y también fue un comportamiento generalizado que los Estados auxiliaran, mediante distintos mecanismos a las empresas ferroviarias, considerándolas un servicio público esencial para el transporte de personas y carga.

Si bien hay diferencia de costos de acuerdo a diversos factores (kilómetros de recorrido, tren de carga completa, tracción, estado de las vías, etc.), una estimación general de las tarifas ferroviarias para transportar granos en una distancia de 500 km. en el año 1986 en Canadá tenía un costo de u$s 0,0050 la tn/km, de u$s 0,0270 en los Estados Unidos y de u$s 0,020 en Argentina ⁱⁱⁱ. Debe señalarse que, en esa época, la tarifa ferroviaria era fijada por el Estado en Canadá y Argentina, y era libre, diversa y establecida por empresas privadas de transporte de cargas en los Estados Unidos. La muy baja tarifa de las empresas ferroviarias canadienses se explicaba, principalmente, por recibir altos subsidios otorgados por el Estado, cuyos montos eran superiores a los ingresos tarifarios.

Más allá de los aspectos tarifarios señalados y de decisiones de política económica que benefician o perjudican en distintos países a uno u otro subsistema de transporte, existen cuestiones que podrían definirse como “técnico-operativas” que explican el diferente uso del ferrocarril y del camión como medio de transporte. La característica de mayor importancia técnico-operativa para explicar la elección de uno u otro medio, es la mayor rigidez operativa del FFCC respecto del camión, cuestión que incluye rigideces de rutas, horarios, cantidad de carga necesaria, entre otros aspectos.

El transporte de granos en la década del 80

A comienzos de la década el sistema ferroviario mantenía un relevante lugar (alrededor de un 40 % de la carga de granos movilizada a puertos) pero en los años siguientes se aceleró su declinación. La decadencia obedeció a un largo proceso de desinversión, acelerado desde los años 70, cuyas consecuencias negativas se expresaron en el deterioro del material rodante, el mal estado de las vías, extremada y deficiente rigidez operativa, entre otras cuestiones. Una de las mayores dificultades que debía afrontar el sistema de transporte por tren estaba originado por la limitada capacidad de almacenaje en las estaciones ferroviarias (rondaba los 9.000.000 de toneladas a fines de los años 80). La falta de volumen de acopio en estaciones en aquellos años –de paulatino incremento de la producción y exportación de granos–, se agravó como consecuencia de la decisión tomada durante los períodos de gobierno militar en 1971 (el Decreto Ley 19076/71 entregó silos en estaciones ferroviarias al sector privado) y entre 1976 y 1983 (el Decreto 168/82 autorizó a la JNG a arrendar y vender silos, instalaciones complementarias de almacenamiento y de embarque ubicados en la campaña o en los puertos).

La privatización en la gestión de esos acopios –elemento central del sistema de transporte ferroviario desde el MAE– provocó un cambio estructural del sistema de transporte. Si bien la entrega de los silos al sector privado se acompañó, en un principio, con la obligación impuesta a los nuevos operadores de transportar por lo menos un 75 % de los granos acopiados por medio de ferrocarril, en la práctica, esa decisión fue una de las razones principales de la pérdida de importancia de la movilización de granos en beneficio del transporte a través del camión.

La sanción del Decreto Ley 22108/79 de Instalaciones Portuarias de Elevadores de Granos, que autorizó la construcción y explotación privada de elevadores y demás instalaciones de recepción, almacenamiento y embarque de granos en terminales portuarias bajo el régimen de servicio público, agravó aún más la situación del transporte de granos por vía férrea, al carecer los nuevos puertos de adecuadas instalaciones para la descarga de formaciones ferroviarias.

Debe destacarse el estancamiento del transporte ferroviario; tanto si se lo mide desde el total de granos movilizado (suma del enviado a puertos y del transporte interno) como desde el dirigido a los puertos de exportación. El transporte a todo destino (puertos de exportación y destinos locales) solo se incrementó un 36% entre los lustros 1970/74 y 1981/85 (5.089 y 6.993 millones de toneladas en promedio en ambos quinquenios). Como consecuencia, debe pensarse que el transporte por camión se incrementó desde aproximadamente unas 4 millones de toneladas entre 1970 y 1975 a cifras cercanas a las 15 millones de toneladas en la primera mitad de la década del 80. El estancamiento del transporte por ferrocarril se mantuvo en los años siguientes y excedió la cuestión de la movilización de granos específicamente, sino que involucró a todo tipo de cargas. Ese cuadro de situación es exactamente inverso a las necesidades de transportar los fuertes incrementos de las cosechas de granos en el país, que entre la década del 80 y el año 2000 batieron sucesivamente record de producción.

La crítica situación del sistema de comercialización originó que en el año 1987, a instancias del gobierno nacional, se resolviera la realización de un proyecto de Cooperación para la Modernización del Sector Agropecuario Argentino. Entre las áreas a estudiar en ese proyecto se incluyó el objetivo de realizar un informe tendiente a efectuar el diagnostico y posibles soluciones para mejorar el transporte ferroviario de cargas en general y de granos en particular^iv. El informe encargado por la SAGyP efectuó una serie de recomendaciones respecto del sistema ferroviario, entre las que se señalaban la necesidad de lograr una mayor flexibilidad para establecer tarifas especiales y realizar contratos específicos de transporte de cargas, publicitar y tener mayor “presencia” en el mercado a la vez de operar en escalas y distancias rentables y respecto de la infraestructura, aumentar sustancialmente la inversión. Una consecuencia del informe, fue la decisión del gobierno nacional que dispuso en los años 1988 y 1989 aumentar la asignación de recursos al sector, con el objetivo fundamental de incorporar 1.900 vagones tolva graneros y mejorar el material de tracción (Kohn 1988, 381, 383), aunque con escaso éxito en su concreción.

En síntesis, a fines de los años 80, se arrastraba una profunda crisis del sistema cargas ferroviario, y los objetivos planteados para mejorar la situación a fines de la década no se pudieron concretar, debido en gran medida a las dificultades globales del Estado en esa época (fiscales, inflación, fuertes compromisos externos y gran inestabilidad política y social). A los déficits de infraestructura resultantes de las malas administraciones y la falta de inversión, se sumaba la pérdida de posesión por parte de Ferrocarriles Argentinos de los silos en las estaciones de tren a manos del sector privado y la construcción de puertos privados, en la mayoría de los casos sin adecuadas instalaciones ferroviarias. Ambos fenómenos iniciados durante la dictadura militar, entre 1976 y 1983.

Modificación del transporte por camión en la década del 80

La falta de regulación del sector que imperó durante décadas, fue parcialmente eliminada por la sanción del Decreto/Ley 22139 del año 1980 y el Decreto 405/81, que abrieron la posibilidad de obtener un mayor conocimiento de la actividad mediante la creación del Registro Nacional de Transporte de Cargas por Carretera. Sin embargo, la legislación aprobada no establecía ninguna norma específica respecto del transporte de granos, aspecto que era parcial y fragmentariamente abordado por el Reglamento General de Tránsito de orden nacional y diversas normativas provinciales aprobadas en Santa Fe, Córdoba y Buenos Aires -–precisamente las mayores productoras de granos–.

No existía una tarifa de cargas de granos única y de cumplimiento obligatorio; la Cámara Argentina de Transporte Automotor de Cargas (CATAC), las direcciones provinciales de transporte y la JNG publicitaban distintos valores de carácter indicativo. Esa situación mostraba una fragmentación y falta de cumplimiento riguroso de las indicaciones de tarifas, situación muy alejada de las normas de la ya lejana Ley 12346/37. En la práctica, los valores se pactaban tomando en cuenta las tarifas propuestas por los entes provinciales o por la CATAC, pero en última instancia se arreglaban mediante el libre acuerdo entre partes, variando las modalidades y tarifas en períodos de baja o alta movilización de cosechas.

Un intento de mejorar la información existente sobre el sector fue la creación, a partir del año 1986, de una nueva Carta de Porte de uso obligatorio a nivel nacional para el transporte, que debía precisar en el formulario, el tipo, volumen, los lugares de origen y los destinos de las cargas entre otros datos. La medida aprobada por la Comisión Nacional del Transporte y Seguridad de Vial en 1985, encargaba a la JNG la emisión de ese documento y tenía como objetivo evitar la sobrecarga de los camiones y mejorar la información estadística, pero la falta de una efectiva centralización y elaboración de los datos obtenidos impidió avanzar en el último sentido. Entre otras cuestiones, no existía información suficiente sobre la proporción de participación de los distintos tipos de empresas transportistas, entre ellas; a) la que incluye a propietarios particulares de uno o dos camiones, generalmente nucleados en los Centro de Camioneros locales, b) las cooperativas de propietarios transportistas, c) las empresas de transporte privadas que poseen un mayor número de unidades y d) aquellas de propiedad de los acopiadores.

Carmen Polo (1990) señala que la principal fuente para estudiar el funcionamiento específico del transporte de granos por camión era el Registro de Empresas Transportistas que llevaba la Junta Nacional de Granos^v. El registro tenía debilidades en lo referido a captar el funcionamiento del sistema en general, habida cuenta que solo captaba información de una parte reducida del universo total (aquellas empresas que operaban con la Junta) y también debido a la escasa comprobación de la realidad de las declaraciones de los transportistas en lo referido al número de unidades que las componían^vi, aspecto que no permitía precisar el verdadero número de empresas y su capacidad de transporte. Aun advirtiendo sobre las limitaciones de la fuente de información, Polo afirma que de acuerdo a las declaraciones obrantes en el Registro de Transportistas, 29 empresas (40% del total) poseían solo un 3,9 % de los vehículos y 4 de ellas (un 5,6% del total registrado) poseían un 34,% del total de camiones. Entre ambos extremos una cantidad de treinta y tres empresas, que declaraban entre 10 y 150 vehículos, representaban un 61,4% del total de medios de transporte, demostración del relativo grado de concentración y dispersión de la oferta de transporte de granos por camión en esa década.

A partir de 1980 y hasta mediados de la década, la renovación y ampliación de la flota total de camiones del país estuvo estancada. La antigüedad media de los camiones era de 16,7 años, y de los acoplados, de 14,9 años. La baja inversión se corrobora al observar el cuadro 4, que revela la importante caída en la producción y venta de camiones entre los años 1981 y 1984. Puede afirmarse, que más allá de los problemas específicos del transporte de granos, la abrupta disminución de venta de camiones del año 1981 y el estancamiento posterior, obedecían a las consecuencias de la crisis desatada en el sector financiero en el año 1980 y a los efectos de la Guerra de Malvinas y la crisis de endeudamiento externo sobre la economía argentina a partir de 1982.

La modalidad típica (más del 80% del material rodante) en el transporte carretero de granos era la combinación del camión (con capacidad de 10 toneladas) y el acoplado (con capacidad teórica de 20 toneladas). Respecto del número de camiones y de su capacidad de transportar las cosechas en años de sensible caída de producción y exportación de granos, como lo fue 1986, existió capacidad ociosa de carga^vii.

La importancia de este tipo de transporte a mediados de la década se confirma al estudiar datos estadísticos provistos por la JNG, que indican que por ese medio se transportaban los mayores volúmenes de granos hacia los principales puertos oficiales – salvo el de Rosario, donde era mayor el volumen arribados por medio del ferrocarril –. En el año 1986 se transportaron por camión 6,1 millones de toneladas hacia instalaciones de la JNG en puertos oficiales y solo unas 2,9 millones por medio del ferrocarril y el alto porcentaje de transporte por camión era aún mayor en la mercadería movilizada hacia puertos privados, casi monopolizados por el camión (5,2 millones de toneladas y solo 314 mil toneladas arribadas por ferrocarril en el año 1985).

Modalidades operativas y tarifas

A mediados de la década del ´80 se produjeron cambios importantes en las modalidades y funcionamiento del sistema de transporte, originados por la legislación sobre puertos y prácticas comerciales impulsados por el gobierno militar. En efecto, la Resolución 1825/77 de la JNG desvinculó el cobro de los granos de su descarga en los elevadores portuarios, como era práctica en el pasado. El aval de la JNG de las operaciones establecido por la Resolución, permitía el cobro anticipado a la entrega y posibilitaba, de tal manera, planificar más eficientemente la llegada y descarga de camiones en las terminales portuarias, eliminando los cuellos de botella que obligaban a largas estadías en los puertos y, por consiguiente, al encarecimiento de toda la operatoria. Por otra parte, el aumento de la capacidad de descarga y elevación para camiones en los nuevos puertos privados agilizó la operatoria que se vio también favorecida, por el aumento sensible de la capacidad de acopio en las explotaciones.

A medida que se fue eliminando la estacionalidad y aglomeración de camiones en los meses de cosecha, mejoró la eficiencia en el uso de la capacidad de carga anual de los camiones, repartida ahora en mayor cantidad de meses, disminuyendo los costos operativos, la amortización de las inversiones y permitiendo mejorar las tarifas y la rentabilidad. La nueva situación posibilitó incrementar el número de kilómetros de transporte anual de cada camión y, por ende, aumentar la competencia y eficiencia del sector, permitiendo a aquellas empresas más innovadoras afrontar con mayor éxito los altos costos fijos (salario del conductor, seguros, impuestos, patentes, costo de reposición, mantenimiento) propios de aquellos vehículos que no lograban una utilización plena de su capacidad de carga a lo largo del año.

Debe señalarse -–en especial con el objetivo de comparar con la década siguiente–, el costo macroeconómico originado por el deterioro de la infraestructura caminera. Era usual en esos años, como se verá más adelante, la práctica de la sobrecarga de los unidades de transporte, más allá del límite legal de las 30 toneladas. Un informe de la Secretaría de Transporte remarcaba que el transporte de cargas era subvencionado por el gasto público realizado por Vialidad Nacional para reparar las rutas deteriorados por la sobrecarga de los camiones.

Respecto de la comparación con otros países productores de granos, el costo por tn/kilómetro transportado eran menores o relativamente equivalentes. Según la Secretaria de Transporte los costos, expresados en dólares por tn/km transportados, sobre la base de distancias de 200 kilómetros en el año 1986, eran los siguientes:

• u$s/tn./km.
• Australia 0,060
• Estados Unidos 0,038
• Prov. Buenos Aires 0,037
• Prov. Santa Fe 0,045
• JNG 0,029

El nivel tarifario propuesto por los entes provinciales, CATAC y la JNG era orientativo –salvo los precios que pagaba efectivamente la Junta sus operaciones–, y correspondiente al transporte en conjuntos de camión y acoplado con capacidad de transportar 30 toneladas de carga. En la práctica la mayoría de los vehículos operaban con una sobrecarga del 20 al 40 %, decisión que, junto con otras prácticas (falta de mantenimiento ligero de los vehículos, incumplimiento de pagos de cargas sociales de los choferes, falta de previsión por amortización, etc.) permitía alcanzar una rentabilidad positiva inmediata, pero conspiraban contra la rentabilidad y eficiencia a largo plazo.

La disminución de rentabilidad en el transporte de cereales, motivo de queja de los empresarios^viii a mediados de los 80, originaba, más allá de la sobrecarga de la unidades y otros comportamientos antieconómicos en el largo plazo, el abandono de la actividad por parte de algunas empresas, en períodos de baja volumen transportado y de precios de los granos (debe recordarse la caída posterior a 1985) y aún en períodos de crecimiento de la producción y exportaciones (1980/1984) cuando se pudo observar un bajo nivel de renovación de unidades.

Por vía férrea se transportaba en 1976 un 40 % de los granos ingresados a puerto y solo un 25 % en 1985 y la pérdida de importancia del ferrocarril en la movilización de granos interno fue aún mayor aún; entre 1970 y 1976 transportaba entre 1,5 y 2 millones de toneladas y en 1985 solo unas 800.000 toneladas, cifras que demuestran la catástrofe ferroviaria durante el gobierno militar, que contrasta con los sucesivos record de producción y exportación de granos en esos años. Debe destacarse que la disminución del transporte por ferrocarril no obedeció expresamente a los niveles de tarifas; para junio del año 1986 la tarifa a una distancia media de 330 km. en trenes desde 1.000 toneladas de carga, era de u$s 0,018 por tonelada/km. transportado, en tanto por camión, en mayo de ese año, en una distancia de 200 kilómetros, el costo de ton/km. era de u$s 0,038^ix.

Transformación del transporte en la década del 90

La aprobación de las leyes 23696/89 y 23697/89 de Reforma del Estado y de Emergencia Económica establecieron el marco jurídico que posibilitó, de manera global, un abrupto cambio en el sistema ferroviario y del transporte carretero.

Entre las medidas de mayor relevancia el Decreto 666, del 1º de septiembre de 1989, posibilitó al Poder Ejecutivo avanzar en la privatización de la gestión de los ferrocarriles hasta allí estatales. En el artículo 1 se estableció la intervención de Ferrocarriles Argentinos y se dispuso la racionalización de la empresa (se impulsó los retiros voluntarios de miles de empleados y las disminución de otros gastos de mantenimiento e inversión) y el artículo 4 llamaba a realizar una licitación pública con el objeto de entregar en concesión a empresas privadas la gestión de las distintas líneas. Por su parte, la ya vigente Ley 17520 del año 1967 y los Decretos 823/89 y 2039/90 permitieron e impulsaron la concesión de la administración de la red troncal de rutas nacionales a diversas empresas privadas. Unos 20.000 kilómetros de rutas del país fueron concesionados entre 1990 y 1993, estableciéndose el sistema de pago de peaje para transitar esos caminos.

Otras decisiones que modificaron estructuralmente el sistema de transporte fueron, en el orden legal, la disolución de la Junta Nacional de Granos en el año 1991^x y la privatización de la gestión de puertos aún en posesión del gobierno nacional^xi. A mediados de la década del 90 se produjeron varios cambios tecnológicos en la producción de granos que también tuvieron consecuencias sobre el sistema de transporte; se modificó la modalidades de siembra y cosecha asociados al aumento del contratismo en esas tareas y se generalizó la practica de la doble cosecha anual junto a la invención y uso del silo bolsa. Otra cuestión que impactó sobre el transporte fue, acompañando el llamado “boom sojero” el desarrollo vertiginoso de la industria aceitera asociada y su resultado, una gran concentración en la demanda del grano de soja ( que comenzaba a aumentar su participación hasta alcanzar algo más del 50 % del volumen de los cultivos anuales en los últimos años) por parte de esas firmas industriales, fenómeno que fue acompañado por una similar concentración de la demanda en la industria molinera de otro cultivo de fuerte gravitación, el trigo ^xii.

La disolución de la JNG disminuyó la posibilidad de elaborar estadísticas sobre el transporte de granos y provocó la desaparición de la empresa testigo oficial que permitía seguir la evolución de las modalidades y tarifas. A partir de 1991 la actividad se desreguló y atomizó el sector y los aspectos económicos de la contratación de servicios serán exclusivamente fijados por el sector privado.

Por su parte, la provincialización y gestión privada de los puertos consolidó aún más la situación ya iniciada en 1979 –cuando se permitió la creación de los primeros puertos no estatales–-, profundizando la precaria situación del transporte ferroviario de granos. En efecto, la mayoría de las nuevas terminales privadas no contaron con terminales ferroviarias o, en los casos de poseerlas, no contaban con las instalaciones de elevadores adecuadas, siendo esa una razón fundamental de la preferencia del camión como medio de transporte hacia esos puertos privados. La situación no ha variado hasta el presente, originando reclamos de los sectores interesados que reclaman que el Estado nacional construya estaciones de transferencia multimodales (para camión y ferrocarril) y avance en la construcción de un anillo que circunvale la ciudad de Rosario (puerto del que se exporta la mayoría del total de granos y derivados) uniendo todos los puertos granarios que la circundan^xiii con el propósito de disminuir el costo de los fletes.

En lo referido a la influencia de la generalización del doble cultivo y la utilización de los silo-bolsas sobre el transporte, debe pensarse que la extensión del período de comercialización permitió una mayor distribución y uso de la capacidad de carga a lo largo del año. La generalización del uso del silo bolsa fue fundamental, beneficiando a los productores que pudieron negociar en mejores términos el transporte de sus cultivos al verse liberados de la necesidad de movilizarlos en momentos de cosecha, de gran demanda de transporte, que brindaba ventajas a los transportistas para fijar altas tarifas. Otra consecuencia del incremento del acopio en los lugares de producción fue restar importancia al rol del acopio privado o en las cooperativas, antes lugar obligado de depósito de gran parte de las cosechas, situación les brindaba a esos entes de comercialización un mayor control sobre el sistema de transporte.

Un aspecto de influencia decisiva sobre el transporte y que merece mayores estudios futuros, fue la importancia del proceso de sojización y la extraordinaria concentración de la comercialización que lo acompañó. Ya se señaló el control sobre el comercio de este grano y sus derivados tiene un puñado de grandes empresas multinacionales y alguna nacional que consiguieron concentrar alrededor del 80% del comercio de la soja^xiv. Falta determinar qué grado de control directo o indirecto sobre el transporte tienen aquellas megaempresas que poseen las plantas industriales aceiteras, redes de acopio extendidas, terminales portuarias y hasta una de ellas, AGD, de una línea ferroviaria con cabecera en Rosario, y que efectúan una parte importante de sus adquisiciones mediante el sistema de compra directa, obviando a cooperativas y acopiadores de los pueblos.

Fragmentación y privatización del sistema ferroviario en los ´90

El sistema ferroviario nacional fue desmembrado entre un grupo de empresas que se ocuparan a partir de esos años del tráfico de pasajeros en el área metropolitana de Capital Federal y el Gran Buenos Aires, mientras que el transporte de cargas de mediana y larga distancia se dividió en seis empresas que se adjudicaron la concesión de las ex líneas Sarmiento, Mitre, Roca, San Martín, Urquiza y Belgrano. Distintas empresas privadas se adjudicaron la concesión de las cinco primeras; Techint comenzó a operar el Ferroexpreso Pampeano (ex Sarmiento), Aceitera General Deheza el Nuevo Central Argentino (ex Mitre), Loma Negra el Ferrosur (ex Roca) y Pescarmona el Buenos Aires Mesopotámico y el Buenos Aires Pacífico (ex San Martin y Urquiza respectivamente), en tanto un consorcio gestionado por el gremio Unión Ferroviaria se hizo cargo del Belgrano Cargas. Las cinco primeras empresas ya estaban en posesión de sus nuevos dueños en el año 1993, en tanto la entrega de posesión del Belgrano Cargas se demoró hasta el año 1999.

A lo largo de la década disminuyó la extensión de la red ferroviaria hasta alcanzar una cifra solo algo mayor a los 20.000 km de vías y descendió abruptamente el número de agentes ferroviarios desde unos 53.000 en el año 1991 a solo unos 5.600 en el año 2003. El achicamiento incluyó la fuerte disminución del número de locomotoras de todo el sistema, (3000 en el año 1970, 1500 en 1980 y solo 250 locomotoras en 1999) y de vagones (86.000 en 1970, 40.000 en 1980 y solo 13.000 en 1999)^xv.

En lo concerniente a la movilización de cargas, luego del punto más bajo transportado en 1992 (unas 8,6 millones de toneladas), a partir de la privatización las cifras aumentaron hasta alcanzar entre 16 y 17 millones de toneladas de cargas generales anuales transportadas a fines de la década (ver Cuadro 2), cifra comparable con las de inicios de la década del 80 pero muy por debajo de las de los años 40 y 50. El transporte de granos tuvo una tendencia similar a las cargas generales; durante los 90 se produjo un aumento discreto de carga alcanzándose una cifra cercana a las 9 millones de toneladas anuales a fines del ciclo de política de extrema liberalización y de convertibilidad de la moneda en el año 2001.

La crítica situación del sistema originó que aquellos sectores representativos del comercio de granos expresaran distintas recomendaciones y reclamos para mejorar la situación. Según la Bolsa de Comercio de Rosario, se debía mejorar la capacidad de las estaciones de tren, realizando fuerte inversiones en la infraestructura ferroviaria y debiéndose hacer cargo el Estado nacional de cubrir las pérdidas ocasionadas por hechos imprevistos^xvi.

El transporte de granos por camión en los 90

Gustavo López (2010) destaca la precariedad de los datos estadísticos que permitan profundizar el estudio del sistema de transporte por camión en esa década como consecuencia de la baja elaboración de la información contenida en las Cartas de Porte. En el año 1992 una nueva normativa establecida de manera conjunta por las SAGPyA y de la Secretaría de Transporte de la Nación (Resolución conjunta Nº 216 y 318 respectivamente de mayo de ese año) sustituía las resoluciones del año 1985 que habían creado el sistema de Cartas de Porte bajo el control de la Junta Nacional de Granos. La disolución, en el año 1991, de la JNG creó un vacío respecto a la cuestión que fue resuelto por la resolución del año 1992, que estableció que la impresión de las Cartas de Porte quedaría a cargo de la SAGPyA pero que la emisión y venta de los mismos a los transportistas estaría a cargo de entidades de productores de 2º y 3er. grado^xvii. La mayor fragmentación en la emisión de esos formularios y la falta de voluntad del Estado Nacional de recabar toda la información contenida en las Cartas de Porte fueron razones, junto al aumento de operaciones no registradas y a diversas maniobras de evasión impositiva, de la profundización de la insuficiencia de conocimientos sobre el funcionamiento del sector.

La propia Corporación Argentina de Transporte Automotor de Cargas afirmaba que durante la década iniciada en 1990, era usual por parte de las empresas de transporte la práctica de realizar importantes descuentos, que llegaban al 40 o 50% sobre las tarifas de referencia. La evasión del pago de IVA, cargas sociales de los choferes y de ingresos brutos disminuía en alrededor de un 35 % los costos totales del transporte carretero, disminuyendo, por ende, las diferencias de tarifas entre ese medio de transporte y el ferrocarril.

Los resultados de las políticas de desregulación y privatización del sistema de transporte automotor y de parte de la red caminera no fueron óptimos. Desde distintas vertientes ideológicas –aquellas privatistas y desreguladoras y otras más inclinadas a mayor regulación y/o gestión estatal del transporte– se analizaron críticamente los resultados. Un informe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) con apoyo del Banco Mundial^xviii señaló que, si bien durante la década del ¨90 se avanzó en la concesión de rutas al sector privado y en la desregulación del mercado de cargas, no se logró remover mal estado de las rutas y problemas serios de sobrecostos en el transporte. Hacia el año 2000 la red nacional de rutas concesionadas y no concesionadas, que alcanzaba a los 38.400 km exhibía más de la mitad de su kilometraje en condiciones malas o regulares. A esa situación debe sumarse el aún peor estado de las rutas provinciales y municipales.

Respecto del parque de camiones, si bien hubo mejoras, no se modernizó convenientemente. Según Asociación de Fábricas de Automotores de Argentina (ADEFA) en al año 1999 existían 1.507.400 vehículos de carga, de los cuales un 40 % tenía una antigüedad mayor a 20 años que convivían con un 20% de vehículos nuevos, reduciendo la edad promedio del parque a un poco más de 9,5 años y aumentando la capacidad de carga un 20% entre 1991 y 1999, en un período en que el incremento de los volúmenes de cosecha fue superior al 50%. En lo que respecta al transporte de granos, la falta de información solo permite una estimación que calcula en una cifra algo menor a las 40.000 unidades el parque de camiones^xix.

Tarifas del transporte de granos en la década del 90

La fuerte caída de empleados ferroviarios y el cierre de ramales poco rentables habrían sido las razones que posibilitaron el mantenimiento de bajos costos del flete ferroviario, aún frente a la inexistencia de subsidios estatales. En el cuadro 5 se puede observar que las tarifas ferroviarias mantuvieron sus ventajas, en particular, en distancias mayores. Esa circunstancia, sin embargo no determinó, como se señaló, un aumento sustancial de la carga por ese medio que acompañara y capturara un porción mayor de los sucesivos records de producción y comercialización de granos. En efecto, frente al aumento sostenido de las cosechas entre 1990 (alrededor de 40 millones de toneladas), el año 2000 (60 millones) y el 2010 (aproximadamente 100 millones de toneladas) el ferrocarril solo llegó a transportar unas 13 millones de toneladas de granos en el año 2010, que representó un aumento de cargas entre los años 80 y esa fecha de solo unos 6 millones, cifra insignificante frente a los record de producción de granos.

Un aspecto de importancia a fines de los años 90, era la permanencia de operaciones marginales que ocasionaban una competencia desleal que afectaba el mercado de cargas, impidiendo su racionalización y modernización; tal como lo describe el siguiente párrafo del trabajo de FIEL:

La posibilidad de evadir el IVA acompañada por una laxa reglamentación de control tributario en el sector es la mayor fuente de distorsiones. La mayor parte del transporte por camión se maneja a través de empresas familiares o transportistas individuales que utilizan sus vehículos para carga general y compiten en la contratación por tarifas. La falta de controles permite la circulación de unidades antiguas y sobrecargadas (en especial en el transporte de cereales) lo que ha desincentivado la reconversión del sector hacia la organización empresaria que integre las distintas modalidades de transporte”^xx.

Reflexiones finales

La evolución del sistema de transporte de granos en Argentina en las últimas décadas tiene como característica central su irracionalidad económica. El ínfimo volumen movilizado en el comercio interno por vía fluvial y el escaso transporte por ferrocarril contrastan con la fuerte concentración del transporte por el camión, cuyos costos por tonelada/kilómetro movilizados son, aproximadamente, tres veces más altos que el ferrocarril y unas diez veces mayor que el transporte por agua.

Los datos estadísticos muestran que desde 1930 hasta la actualidad la cantidad de cargas generales transportada por ferrocarril fue disminuyendo sistemáticamente durante los sucesivos gobiernos, hasta alcanzar volúmenes ridículamente bajos en las década del 80. Las cifras muestran la incapacidad manifiesta de las administraciones ferroviarias que no lograron después de más de 80 años, en los que se multiplicó la población, el volumen de cargas transportadas y se produjeron mejoras sustanciales en el transporte ferroviario en el mundo -, movilizar siquiera la mitad de cargas que se transportaban por vía férrea a fines de la década iniciada en 1920.

En lo que respecta al transporte de granos, ningún gobierno logró revertir la tendencia a la pérdida de participación porcentual del ferrocarril. Así, por ejemplo, el débil crecimiento del transporte por ese medio en el período 1990/2000 solo capturó una proporción menor del extraordinario aumento de las cosechas. Debe señalarse, en efecto, que la baja perfomance de la movilización por vía férreas no se asemeja a la de otros países competidores en las exportaciones. Estados Unidos, Australia y Canadá son ejemplos que demuestran la actualidad y beneficios económicos del transporte por ferrocarril.

El carácter irracional del sistema de transporte de granos entre 1980 y el año 2000 se origina muchas décadas atrás pero se profundiza a partir de una serie de decisiones de distintos gobiernos, en particular durante el último gobierno militar entre 1976 y 1983 y en el los diez años de década iniciada en 1990. En ambos períodos se tomaron medidas que castigaron el modo de transporte terrestre más eficiente desde el punto de vista económico, de la seguridad vial y del medio ambiente, el ferrocarril. Paralelamente a través de todos esos años no se tomaron medidas para lograr un mejor conocimiento de sistema de transporte de cargas por camión.

En resumen, entre las principales medidas de política económica que llevaron a la situación actual pueden señalarse:

1. El desmanejo administrativo general, la falta de inversión y la ausencia de planes generales de mejoramiento del sistema ferroviario. En contrario, las decisiones estatales entre 1976 y 1983 y en la década del 90 fueron dirigidas a achicar los kilómetros de vías férreas.
2. Directamente relacionado con el punto anterior; la falta de inversión y planificación provocó un deterioro terminal, caída en el número y/o cierre de vías, locomotoras, vagones de carga, talleres de reparación, número y calificación de los trabajadores ferroviarios.
3. Entre las medidas que afectaron específicamente a la infraestructura del comercio de granos por ferrocarril debe tenerse en cuenta la decisión de entregar en concesión y luego en propiedad al sector privado los silos de estaciones ferroviarias y la posibilidad de construir terminales portuarias sin terminales ferroviarias o con instalaciones deficientes de descarga y elevación de granos. En igual sentido la decisión autorizar la provincialización y crear nuevos puertos privados donde se instalaron las principales establecimientos aceiteros del mundo en los años 90 –con las mismas limitaciones respecto de las terminales portuarias que en los años 80–, volcaron decisivamente el abastecimiento de esos puertos y grandes industrias en provecho del camión.
4. Relacionado con el punto anterior, pero de gran importancia en si misma, fue la decisión de disolver la Junta Nacional de Granos en el año 1991. Las terminales portuarias y silos de campaña de la entidad estaban vinculadas en gran medida al transporte ferroviario. Su operación por empresas privadas fue un factor de ruptura de esa estrecha relación a favor del transporte por camión.
5. En lo referido al transporte camionero la mayor objeción que se puede realizar a las políticas públicas fue la inoperancia y desinterés en avanzar en el conocimiento del sector. No se construyó en esos años una base estadística que permitiera conocer la estructura del sector; cantidad y composición de las empresas, costos, tarifas, parque de unidades. En el sector reinó la atomización, falta de regulación, la economía en “negro”, la sobrecarga de camiones y acoplados, aspectos que dificultaron aún más el conocimiento real del sector y son muestra de la desidia estatal en avanzar en regular su actividad. La situación del sector es exactamente la contraria a los objetivos de la Ley 12346/37 que definía al transporte de cargas por carretera como un servicio público, regulado por el Estado, hasta el punto de fijar las tarifas y modalidades de los fletes.

Bibliografía

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Fuentes

• Anuario Ferrocámaras, 2009.
• Boletín Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (varios números).

Notas