Introducción

El año 2003 significó el comienzo de una etapa de importantes cambios para Brasil, Argentina y la integración regional sudamericana. Con realidades nacionales disímiles pero ambas signadas por el fracaso del modelo neoliberal impuesto en los años 90, los presidentes Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) y Néstor Kirchner (2003-2007) centraron la atención en el espacio sudamericano y sus países fueron prioritarios en la agenda del otro. Los desafíos que debieron afrontar a escala internacional y la afinidad de sus posicionamientos ideológicos y de sus percepciones sobre el orden internacional, convergieron en la voluntad política de fortalecer la alianza estratégica entre los dos países y de profundizar y ampliar el proceso de integración regional, que tenía al Mercado Común del Sur (Mercosur), como uno de los ejes esenciales de la inserción internacional de los respectivos países.

A través de dicha voluntad política de profundizar y ampliar la integración regional, los presidentes Lula y Kirchner parecen haber intentado recuperar la esencia política del proceso de integración iniciado en la segunda mitad de la década de los 80 y que fuera abandonado en razón de las directrices neoliberales producto del llamado “pensamiento único”.

En aras de contribuir al debate del, parafraseando a Ferrer, Mercosur “posible”1 y de la crisis por la cual el mismo está atravesando2, este trabajo tiene por objetivo distinguir las fases por las cuales la integración sudamericana viene transitando desde 1986 a la luz de los lineamientos en materia de política externa de los primeros mandatarios de Brasil y Argentina.

Los objetivos de toda política externa, en tanto instrumento que cada sociedad diseña para relacionarse con el sistema internacional, son formulados en función de los intereses nacionales, de la coyuntura internacional y de los lineamientos de un proyecto gubernamental determinado. De esta forma, en este trabajo se pretende efectuar una aproximación al tema de la integración sudamericana y las políticas externas de Brasil y Argentina, desde la génesis del proceso de integración strictu sensu a mediados de la década de los años 80, hasta la primera década de los años 2000.

1. Consideraciones preliminares

El fin de la Guerra Fría inició un proceso de cambio estructural del sistema internacional que manifestó que la dinámica de los cambios globales se concentra –a partir de este hecho- en los países centrales, produciendo efectos significativos en la estructura del denominado “orden económico y político internacional” y, por tanto, modificó sustancialmente el marco en el cual venían desenvolviéndose los restantes países del globo, particularmente los países en vías de desarrollo.

Las transformaciones productivas de los países más industrializados del mundo hacia la especialización y concentración de actividades con alto componente científico-tecnológico aceleraron la constitución de grandes polos comerciales o “mega mercados” que gravitaban alrededor de un centro dinámico de la economía. De esta manera, se difunde sobre la estructura del sistema internacional la creación de bloques económicos regionales en paralelo al desplazamiento de una agenda militar-estratégica por una económica en la cual la globalización aparecía como el contrapuesto de bipolaridad.

El fin del mundo bipolar es un hecho que no se puede desvincular del proceso de cambio estructural de las economías centrales, de la consolidación de las relaciones del tipo Norte-Norte, y del nacimiento de un orden mundial entendido bajo la lógica de la interdependencia global.

Terminada la Guerra Fría muchos autores sostuvieron que la “incertidumbre” constituía un rasgo cuasi estructural del sistema internacional, de allí todos los debates teóricos suscitados entre los pensadores de las relaciones internacionales del mundo entero. No obstante, retomándose la característica estructural del sistema, puede vislumbrarse un escenario de dos niveles: un nivel multipolar de actores económicos con tres centros de poder importantes (Estados Unidos, Japón y la Comunidad Europea) y, un nivel unipolar con Estados Unidos en el centro de la escena en términos de infraestructura económica, científico-tecnológica, militar-estratégico y política.

De esta forma, en aras de superar su posición marginal y periférica en este escenario globalizado, los países de América Latina impulsaron, si bien de forma diferenciada, una estrategia de inserción estructurada sobre la base de la democratización de los regímenes de gobierno, adopción de pautas neoliberales principalmente en lo económico y en lo relativo al papel del Estado3 y la conformación de procesos de integración regional. En definitiva, tal como se verá más adelante, tales comportamientos encuentran fundamento tanto en la posición periférica de los países latinoamericanos dentro del sistema interestatal capitalista, como en los contextos nacionales internos, dado que toda acción estatal externa supone un diálogo constante entre el nivel doméstico y el internacional, formando parte de una política “interméstica”.

Los años 80 representan un período de recesión y estancamiento económico para América Latina, la tan mentada “década perdida” y, fue en ese marco, que se consolidó y generalizó la idea de que para salir de esa crisis económica, el Estado debía volver a las prácticas económicas, políticas e ideológicas liberales. De esta forma, hacia fines de esa década se promulgaron las bases para emprender las reformas estructurales que cambiaron el rumbo económico de América Latina cristalizadas en el denominado “Consenso de Washington”.

Las estrategias de política externa adoptadas por los estados latinoamericanos en las décadas de 1980 y 1990 privilegiaron su inserción económica internacional y participación en las negociaciones e instituciones internacionales. En este contexto, particularmente a mediados de los 80, surgen nuevos procesos integracionistas en el continente, integrantes del denominado “nuevo regionalismo”, que por sus características y especificidades, se distinguen de los surgidos en la década de 1960, los cuales forman parte del llamado “viejo regionalismo”4.

A principios de la década de los años 90, ese “nuevo” regionalismo fue identificado por la CEPAL como un “regionalismo abierto”5 y definido como un proceso impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas6, en un contexto de apertura y desregulación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente.

En la práctica, este modelo de integración implementado en el marco de una serie de políticas económicas, que incluyeron medidas de ajuste estructural en lo productivo y aperturistas en su dimensión comercial, contribuyó a desmantelar las estructuras institucionales e ideológicas del viejo regionalismo, considerado como una ampliación del proteccionismo orientado hacia el interior para fomentar la industrialización por sustitución de importaciones.

Finalmente, el impacto regresivo de la implementación de estas medidas no tardó en llegar y, hacia fines de la década de los 90, las profundas crisis económico-financieras por las que atravesaron países como Argentina, Brasil y México revelaron el alto grado de vulnerabilidad económica y política que América Latina había alcanzado.

2. El eje Brasil-Argentina: integración y política externa durante los años 80 y 90

Entre los temas fundamentales de las agendas externas de Argentina y Brasil, la integración regional ha sido una de las cuestiones que se ha mantenido incólume y sobre la que se fue construyendo una base de consenso.

Mientras que durante la década de 1980 el lugar preponderante que la integración ocupó en las políticas externas de Argentina y Brasil respondió a un contexto de redemocratización de los sistemas de gobierno y de impulso a los respectivos sistemas productivos, en la década de 1990, las políticas externas de Argentina y Brasil experimentaron un importante cambio en un etapa en el que los gobiernos adoptaron las políticas neoliberales del Consenso de Washington. En este escenario, la integración regional fue concebida como un mero instrumento cuyo objetivo era desarrollar una estrategia conjunta de inserción en la economía internacional frente a las tendencias de regionalización del comercio mundial.

Ya en el siglo XXI, en un contexto internacional multipolar diferente al de las décadas anteriores y, luego de una fase de estancamiento del proceso integracionista, de la devaluación del real en Brasil y de la crisis financiera en Argentina, una renovada política de integración para América del Sur fue impulsada por los gobiernos de Lula y de Kirchner, tras asumir en 2003. Este fenómeno asociativo encuentra su génesis en el proceso de integración iniciado por el eje Brasil-Argentina en 19867 y en función a ello el presente artículo propone al lector volver a las fuentes a través de un recorrido por las diferentes etapas del proceso hasta llegar a la fase actual iniciada en 2003.

Históricamente las relaciones bilaterales de Brasil y de Argentina fueron transitando etapas de rivalidad, de competencia y de cooperación que encuentran reflejo en una vasta y rica literatura sobre el tema y cuyo tratamiento excedería el cometido del presente artículo8. Hacia 1980, la política bilateral ambivalente producto de una desconfianza recíproca, se tornó obsoleta ante la eliminación de ambos países como respectivas hipótesis de conflicto y la consecuente persecución de la paz por medio de la cooperación9.

Si bien fue en la primera mitad de la década de los 80 cuando Brasil y Argentina profundizaron su cooperación y complementación en diversas áreas, será recién después de la segunda mitad que la recuperación de la democracia en ambos países propiciará un afianzamiento de los vínculos políticos y generará el puntapié inicial para construir la base sobre la cual comenzar a dar forma a un proceso de integración más amplio.

En definitiva, ambos países eran conscientes de que cualquier iniciativa de integración regional resultaría inviable sin un protagonismo consensuado atento a que una iniciativa de ese tipo exigiría una convergencia y concertación políticas de tal magnitud que presupondrían en esencia las relaciones en eje de ambos países10.

3. 1986-1989: génesis de la integración sudamericana

En un contexto marcado por políticas económicas desestabilizadoras y un bajo poder de negociación de la deuda externa, el proceso de integración que comenzó a gestarse en 1985 de forma articulada entre las políticas externas de Argentina y de Brasil11 no sólo tuvo como objetivo la integración de los sectores productivos de los respectivos estados, sino también la consolidación de la región como zona de paz y de la democracia como forma de gobierno, ampliar la autonomía de decisión y de actuación en la arena internacional y la revitalización de la integración latinoamericana, conforme surge de la Declaración conjunta de los presidentes de ambos países suscripta en la ciudad de Foz de Iguazú el 30 de noviembre de 1985.

Argentina asumió que América Latina, en general, y los países vecinos en particular, debían ser el escenario en donde poner en práctica iniciativas de cooperación e integración12, lo que permite afirmar que una de las variables de la política externa de la administración de Raúl Alfonsín (1983-89) fue la creación de un núcleo de poder cooperativo con América Latina, tomando como eje central Brasil-Argentina.

Por su parte, en el caso de Brasil, la motivación inicial de integración con Argentina estuvo íntimamente relacionada con el carácter autonomista de la política externa brasileña, es decir, con el objetivo de aumentar el margen de maniobra del país en la arena internacional y, en un segundo plano, con la posibilidad de tornar más previsibles las acciones del país vecino13.

A través de una Comisión Mixta de Alto Nivel de Cooperación e Integración Económica Bilateral, Argentina y Brasil dieron comienzo a un trabajo conjunto con el objeto de examinar y proponer programas, proyectos y modalidades de integración económica, especialmente en lo referido a las áreas de complementación industrial, energía, transporte y comunicaciones, desarrollo científico-técnico, comercio bilateral y con terceros mercados. El 29 de julio de 1986, sobre la base de los proyectos elaborados en el marco de la citada Comisión, los mandatarios de Brasil y Argentina firmaron en Buenos Aires el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, por medio de la cual creó el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE).

De acuerdo a lo indicado por la propia letra del Acta, el PICE sería gradual, flexible y equilibrado, en el sentido que no debía inducir una especialización de las economías en sectores específicos; que debía estimular la integración intra-sectorial; y que debía buscar un equilibrio progresivo, cuantitativo y cualitativo del intercambio por grandes sectores y por segmentos a través de la expansión del comercio.

Asimismo, de acuerdo a la normativa, dicho Programa debía propiciar la modernización tecnológica y una mayor eficiencia en la asignación de recursos en las dos economías, a través de tratamientos preferenciales ante terceros mercados, y la armonización progresiva de políticas económicas con el objetivo final de elevar el nivel de ingreso y de vida de las poblaciones de los dos países14.

En función a lo reseñado, se podría afirmar que el PICE se estructuró sobre la base de tres principios básicos: en primer lugar, el encuadramiento con el pensamiento nacional desarrollista que servía de base a la políticas externas de Argentina y de Brasil; en segundo lugar, una evolución gradual y flexible con decisiones estratégicas que sustentarían un permanente proceso negociador y, en tercer lugar, una expansión en abanico hacia América Latina desde el eje argentino-brasileño.

Es importante destacar que las condiciones para la implementación del PICE resultaron particularmente adversas, atento a los graves desequilibrios macroeconómicos en Argentina y Brasil, lo que permitiría argumentar que su continuidad se basó en una fuerte voluntad política integracionista por parte de los gobiernos de ambos países que, a pesar de la coyuntura desfavorable, mantuvieron a esta iniciativa como una sus prioridades de política externa.

En diciembre de 1986, a través del Acta de Amistad Argentino-Brasileña15, los primeros mandatarios de ambos países ponderaron el PICE y se comprometieron a hacer cada vez más sólida y expresiva la creciente y auspiciosa cooperación bilateral en todos los sectores, reafirmando el propósito de dar apertura a nuevos horizontes para la integración regional.

A partir de 1987, el esquema instaurado por el PICE fue afectado por el cuadro recesivo que predominó en las economías argentina y brasileña y, agravado por situaciones de escalada inflacionaria y sistemáticas oscilaciones de los tipos de cambio. En ese contexto, los países del eje apelaron una vez más a la voluntad política integracionista y, suscribieron, en noviembre de 1988, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, cuyo objetivo era la formación de un espacio económico común entre los dos países, con armonización de políticas macroeconómicas para la conformación de un mercado común.

La particularidad de ese instrumento es que el mismo fue concebido como un mecanismo abierto a la adhesión del resto de los estados miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)16. Finalmente, según rezan los propios considerandos del Tratado, es necesaria la consolidación definitiva del proceso de integración económica entre Brasil y Argentina, “en un marco de renovado impulso a la integración de América Latina” y para “preparar a las dos naciones para los desafíos del siglo XXI”, lo cual revela y da cuenta de la vocación estructural del proyecto político regional de las potencias latinas.

4. Los años 90 y la integración “abierta” a los mercados

A inicio de los años 90, los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, Carlos S. Menem (1989-99) y Fernando Collor de Mello (1990-92), respectivamente, consustanciados con las directivas neoliberales del Consenso de Washington, imprimieron nuevas características y prioridades a las políticas exteriores de sus países y, en consecuencia, modificaron la esencia política del proceso integracionista que estaba teniendo lugar en la sub-región, dando lugar, en términos de Cervo, a la fase liberal y comercialista de la integración sudamericana17.

En el caso argentino, el paradigma de inserción internacional de la administración Alfonsín se consideró disfuncional para orientar la política externa de Argentina. En su reemplazo, el gobierno de Menem propuso un nuevo paradigma para que “un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia de predominio natural en su región”18, se adaptase a las nuevas circunstancias imperantes y a los “objetivos políticos de la superpotencia dominante en esta región del mundo”19.

Entre los principales postulados de este paradigma pueden mencionarse el plegamiento a los intereses políticos y estratégicos de los Estados Unidos; la definición del interés nacional en términos económicos; la activa participación en el fortalecimiento de regímenes internacionales en sintonía con la posición de los países occidentales desarrollados; el apoyo a la integración económica en el marco del regionalismo abierto; la ejecución de una estrategia de desarrollo económico ordenada en torno a los lineamientos del Consenso de Washington y, la aceptación de las reglas básicas del orden económico y financiero internacional.

Este paradigma encontró fundamento en los principios formulados por Carlos Escudé, quien bajo la denominación de “realismo periférico” dio origen a un “instrumento para la construcción de una teoría sobre las estrategias de política exterior de países periféricos”20, “superando ‘lo que no hay que hacer’ para entrar en el terreno de ‘lo que debe hacerse’”21.

En el caso de Brasil, el discurso neoliberal planteaba que los problemas de desarrollo por los que Brasil atravesó en la década de los 80 eran responsabilidad de las políticas desenvolvimentistas propias del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Alineadas a esa idea, las nuevas directrices del gobierno de Collor fueron garantizar la inserción y adaptación del país a las exigencias de la economía global, privilegiar las relaciones con los Estados Unidos y deshacer el carácter tercermundista del país, a la vez que asumió a América del Sur como componente de su identidad internacional22.

De esta forma, la etapa inaugurada en 1990 en el campo de la política externa brasileña acabó con un consenso construido a partir de 1974 sobre la base de una sólida estructura burocrática y con el apoyo de las elites políticas y económicas del país. La diplomacia autonomista, instrumento fundamental de la matriz desenvolvimentista creada en 1930, fue abandonada por la aceptación del discurso globalizante y neoliberal del momento23.

El 6 de julio de 1990, los primeros mandatarios de Argentina y Brasil suscribieron el Acta de Buenos Aires a través de la cual se comprometían a alcanzar la conformación de un mercado común, con énfasis en la coordinación de políticas macroeconómicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas, en plena sintonía con los programas de reforma económica que estaban siendo implementados por los respectivos gobiernos.

Con base en los compromisos asumidos en los acuerdos concertados, frente a la propuesta norteamericana de formar un área de libre comercio hemisférica24 y, con el objetivo de facilitar las condiciones para establecer un mercado común, promover la complementación económica y, estimular las inversiones; el 20 de diciembre de 1990, Brasil y Argentina suscribieron, en el marco de la ALADI, el Acuerdo de Complementación Económica Nº 1425.

Tres meses después, el 26 de marzo de 1991, con el objeto de dar una proyección regional a estos compromisos, los gobiernos de Argentina y Brasil suscribieron con los de Paraguay y Uruguay, en la ciudad paraguaya de Asunción, el Tratado para la Constitución del Mercado Común del Sur26, creándose un proceso de integración “autorregulado” que jerarquizaría la dimensión comercial y en el cual el Estado se retiraría como eje ordenador y distribuidor de sus costos y beneficios.

Já o Tratado de Assunção de 1991, que criou o Mercosul, imbuiu-se da filosofia política do Estado normal que impregnou os governos de Fernando Collor de Mello e Carlos Saúl Menem. A integração industrial e o desenvolvimento cederam em favor da desgravação linear do intercâmbio e do regionalismo aberto. Desde então, interna e externamente, nenhuma estratégia foi concebida para além do comércio27.

Luego de asumir la presidencia de Brasil tras la renuncia anticipada de Collor, y mientras retomaba y proclamaba ciertos principios tradicionales de la política externa brasileña como el universalismo28 y la autonomía29, Itamar Franco (1992-94) decidió mantener los rumbos del programa económico en curso. Con sustento en la idea de adherir a los regímenes y normas internacionales con cierta reserva de autonomía, el presidente Itamar lanzó, en octubre de 1994, la iniciativa de establecer la denominada Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA)30, como paso previo a la propuesta norteamericana de conformar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), lanzada por William Clinton en la primera Cumbre de las Américas que tuvo lugar en Miami en diciembre de 1994.

Con los gobiernos Menem, Collor e Itamar, el programa de integración argentino-brasileña que se ampliaría bajo la forma de Mercosur pasó de ser una estrategia de regionalización (en tanto gestión externa coadyuvante del desarrollo autónomo) a un modelo de mercado común, basado en la conformación de un universo geográfico arancelario común. Así, la iniciativa política se diluyó y quedó reducida a la reiteración formal y retórica del objetivo integracionista, en definitiva, un modelo tan lejano a las ideas “libertarias” de desarrollo y regionalismo autonómico que comenzaron a tomar fuerza en América Latina a mediados del siglo XX, en aras de acabar con la relación centro-periferia que condenaba a los países de la región al subdesarrollo y a la dependencia externa31.

A partir de 1995, democracia, estabilidad monetaria y apertura económica serían los comandos del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)32. En este marco, el presidente Fernando Henrique impulsó una política externa basada en reglas transparentes, justas y respetadas por todos, en función de los principios liberales clásicos, con sustento en la democracia, el libre comercio y la cooperación internacional. El idealismo kantiano de paz y de cooperación que albergaba la posibilidad de una “gobernanza global” dio forma al pensamiento del primer mandatario33.

En este sentido, uno de los ejes de la política externa de Fernando Henrique, mantenido durante los ocho años de gobierno, fue el fortalecimiento del Mercosur, enfatizando, sobre todo, durante el segundo mandato, en las relaciones con Sudamérica. La integración era vista como una forma de asegurar la autonomía y las relaciones con los vecinos sudamericanos se enmarcaron en el ejercicio del universalismo ya mencionado anteriormente.

Durante la segunda mitad de la década de los 90, la adaptación a las reglas de política económica del Consenso de Washington, la reducción del papel del Estado, el predominio del enfoque comercialista, la desindustrialización, el desinterés por profundizar en otros temas de la agenda y la disociación entre integración y desarrollo interno hicieron que la crisis en el Mercosur no tardase en llegar. De esta forma, hacia 1997 el bloque –que ya había sido reducido a un mero instrumento coyuntural, táctico y de expansión comercial- se mostró altamente vulnerable y sujeto a una situación de estancamiento y parálisis originada en problemas internos y en la falta de sintonía de los países miembros.

Esa fase de estancamiento del Mercosur fue intensificada luego de la devaluación del real en enero de 1999, derivando en un agravamiento de las relaciones comerciales argentino-brasileñas, debido a que desde ambos países se percibieron gestos para iniciar una carrera de represalias y proteccionismo. La visión cortoplacista se impuso sobre la ponderación fundamental sustentada en los intereses nacionales de largo plazo y fue dejando sin rumbo al Mercosur.

5. Crisis y transición hacia un nuevo modelo integracionista

Hacia fines del año 1999, el nuevo gobierno argentino de la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación (la “Alianza”), presidido por Fernando de la Rúa (1999-2001), en el entendimiento de que el afianzamiento de los vínculos con Brasil y la profundización de la integración regional serían funcionales para una reinserción argentina más asertiva y diversificada, “pareció inclinado a mirar más al Brasil y a relanzar el Mercosur”34. Por su parte, si bien Brasil estaba dispuesto a profundizar sus relaciones con Argentina, ya que era consciente de que ese binomio platino era el motor del bloque35, ello no fue suficiente.

Al igual que en la administración Menem, las urgencias económicas internas volvieron a determinar la agenda de prioridades del gobierno argentino, derivándose en una falta de convergencia de las políticas externas de Argentina y de Brasil,36 así como en la adopción de medidas comerciales unilaterales y en la negativa de enfrentar las asimetrías al interior del bloque, cuestión tan necesaria para una equitativa distribución de los beneficios entre los estados miembros, dado que toda iniciativa de integración necesita de ventajas reales conjuntas (spill over).

La crisis experimentada por Argentina en diciembre de 2001 y el fin anticipado del gobierno del presidente de la Rúa impulsaron un nuevo debate sobre el rumbo que el país debía seguir en materia de relaciones internacionales. Ante la gravedad de la crisis y la extrema vulnerabilidad externa del país, los partidarios del alineamiento a Washington insistieron en que el plegamiento a los Estados Unidos era la mejor estrategia de reinserción internacional y, en este sentido, el papel de Brasil debía reducirse al de un socio en materia económica. Esta posición fue enfrentada por quienes sostenían que Brasil debía ser el principal eje ordenador de la política externa argentina, posición adoptada por el gobierno de transición de Eduardo Duhalde37.

La crisis de 2001 obligó a la Argentina a repensar su política externa y a encontrar un equilibrio entre las políticas que definieran su inevitable inserción en el mundo y aquellas que la protegieran de los efectos nocivos de ese proceso. Alguna literatura alertaba sobre la necesidad de diseñar y poner en práctica una estrategia diplomática que economizara daños externos, supiera distinguir inversiones de gastos, potenciara las disminuidas fortalezas, advirtiera con lucidez las posibilidades ofrecidas y se sirviera de ellas en beneficio de los intereses nacionales.

Esa estrategia debía seguir las premisas de un nuevo paradigma de política externa, entre las cuales se encontraban la formación de una sociedad estratégica con Brasil abierta a otros países de América del Sur y el apoyo a esquemas de integración38. La intención de Argentina de asociación con Brasil fue afianzada con la elección de Luiz Inácio Lula da Silva, primer Presidente de origen obrero en América Latina, quien asumió esa magistratura en enero de 2003, con el respaldo de la mayor cantidad de sufragios en la historia republicana de Brasil.

El primer encuentro oficial entre los presidentes Lula y Duhalde en la ciudad de Brasilia, el 14 de enero de 2003, definió una extensa agenda bilateral que se encaminaba a concebir una verdadera “alianza estratégica” entre ambos países, transformándola en, según comunicado conjunto del mismo día, motor de la integración de América del Sur. Con la asunción del Presidente electo Néstor Kirchner en mayo de 2003, se cristalizó una convergencia de valores y objetivos en torno a la integración como forma de inserción soberana de la sub-región en el sistema interestatal capitalista, contrarrestando los grandes polos de poder en el sistema global.

6. Lula y Kirchner: una nueva forma de inserción soberana

Las características asumidas por las políticas externas de Lula y de Kirchner en 2003, respondieron, en esencia, a una insoslayable crisis del pensamiento neoliberal y a un escenario internacional de grandes bloques, multipolar, que interpeló a los países sudamericanos acerca de la importancia de unirse y formar un gran bloque de 17 millones de km2 y de 400 millones de habitantes para defender sus intereses de desarrollo económico y de preservación de autonomía política e identidad cultural.

El proceso de inserción global de Lula se apoyó en la integración solidaria de América del Sur y partió de la idea que ese trabajo conjunto sólo tendría efecto si las asimetrías existentes entre los países fueran siendo reducidas, consiguiéndose así articular los conceptos de política externa, integración regional y desarrollo interno39.

Por su parte, la política exterior de Kirchner también impulsó la idea de una integración sudamericana con equidad y justicia social, respetuosa de un esquema de transacciones horizontales y de la gestión de interdependencias40.

A través de un comunicado conjunto del 11 de junio de 2003, los presidentes Kirchner y Lula expresaron la gran convergencia de los principios programáticos de sus gobiernos, destacándose la prioridad otorgada al Mercosur a través de la profundización de su agenda y de su ampliación a otros países de la región,41en un marco de alineamiento internacional en el que se privilegiaron las relaciones Sur-Sur.

Por primera vez, el combate a la pobreza y los mecanismos de desarrollo social pasaron a formar parte de la agenda bilateral. El área productiva y desarrollista volvió a ser el centro de la agenda integracionista, rompiendo con la tendencia de los años 90 y retomando el modelo de integración de la década del 80. El sector de infraestructura de transportes, energía y comunicaciones afirmó su peso en el marco de la iniciativa Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (conocida como IIRSA); y se intensificó el trabajo relativo a la coordinación macroeconómica, la defensa y seguridad internacional y la defensa y plena vigencia de los derechos humanos.

A busca de uma aproximação que supere os circuitos comerciais e diplomáticos, particularmente, em fronteiras que já não se limitam ao cone-sul é um traço distintivo desse modelo de integração. A tradicional parceria argentina permanece crucial, mas acompanhada agora do entendimento que uma integração dinâmica deve acolher as complexas diversidades e apontar soluções para as drásticas assimetrias internas e inter-estatais da América do Sul (...). Trata-se então de uma concepção ampliada, simultaneamente econômica, política, social e cultural de integração42.

En tanto, a mediados del 2003, en el ámbito del Mercosur, la Delegación de Brasil presentó la propuesta del Programa para la Consolidación de la Unión Aduanera y para el Lanzamiento del Mercado Común - Objetivo 2006, lo cual marcó, de alguna manera, el comienzo de la profundización del proceso de integración. Los programas contemplados eran el político, social y cultural; el de unión aduanera; el de base para el mercado común y el de la nueva integración. En diciembre de ese mismo año fue aprobado bajo el nombre “Programa de Trabajo del Mercosur 2004-2006”43.

En el aspecto interno, los gobiernos de Lula y de Kirchner coincidieron en la necesidad de atenuar la dependencia financiera, empresarial y tecnológica con relación a las estructuras hegemónicas del capitalismo, reforzar los núcleos económicos nacionales y fortalecer la vocación industrial de sus países.

O que está em jogo, no relacionamento entre o Brasil e a Argentina, não é apenas o fato de que uma estreita cooperação entre os dois países lhes seja extremamente conveniente. O que está em jogo é o fato de que uma sólida, confiável e estável aliança argentino-brasileira se constituiu, nas presentes condições do mundo, um requisito sine qua non para a sobrevivência histórica de ambos os países. Nenhum deles dispõem, presentemente, de condições para preservar, isoladamente, sua efetiva soberania e assegurar sua identidade nacional e seu destino histórico. Tal fato constitui uma das inescapáveis conseqüências do processo de globalização44.

En el aspecto externo se destacó el alto nivel de coordinación bilateral revelado en el plano de las negociaciones multilaterales en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC), de las negociaciones plurilaterales en torno del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA)45 y de las negociaciones birregionales Mercosur–Unión Europea, relanzadas en mayo de 2010.

Con relación al Mercosur en particular, los presidentes Lula y Kirchner convergieron en la necesidad de contar con una visión multidimensional que permitiese perfeccionar la unión aduanera, impulsar la competitividad y el tratamiento de las asimetrías, promover y proteger las inversiones intrazona, avanzar sobre la coordinación macroeconómica, dotar al bloque de una arquitectura institucional coherente a los objetivos de profundización y ampliación de la integración, y favorecer el trabajo en las áreas sociales y productivas46.

Entre los documentos de tenor político que marcaron el inicio de un nuevo relacionamiento bilateral Brasil-Argentina, cuyos valores impregnaron la visión de la nueva integración sudamericana, se destacan el Consenso de Buenos Aires del 16 de octubre de 200347, el Acta de Copacabana48 y la Declaración sobre Cooperación y Crecimiento Económico con Equidad49, ambas suscriptas en Río de Janeiro el 16 de marzo de 2004.

Merece especial consideración el citado “Consenso” de Buenos Aires, en oposición al Consenso de Washington, en el cual, con gran pragmatismo y vocación política, los primeros mandatarios enfatizaron la convicción de que el Mercosur no es únicamente un bloque comercial, sino un espacio catalizador de valores, tradiciones y de un futuro compartido con miras al fortalecimiento de la inserción de los países sudamericanos en el mundo.

Durante el período 2003-2010 se destaca la creación de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur, la reglamentación del Protocolo de Olivos sobre solución de controversias y la entrada en vigor del Tribunal Permanente de Revisión, la instauración del mecanismo de opiniones consultivas, el reemplazo de la Secretaría Administrativa por una Secretaría Técnica, la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur, del Parlamento del Mercosur, del Instituto Social del Mercosur y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del Mercosur; el inicio del proceso para la incorporación de Venezuela, e iniciativas como el Programa Somos Mercosur, que sembró la simiente para la puesta en marcha de las Cumbres Sociales, y el Observatorio de la Democracia. Finalmente, la eliminación del doble cobro del arancel externo común y la aprobación del Código Aduanero resultan pasos de suma importancia en el marco del capítulo comercial del bloque marcado por cierto nivel de estancamiento. En este sentido, el avance en materia comercial continuó siendo parcial, afectado también por la imposición de medidas de defensa comercial. En muchos de estos casos, los gobiernos parecen haber sido más sensibles a sus demandas internas independientemente del efecto que sus acciones hayan podido tener en el ámbito de la integración regional.

Por otra parte, en lo relativo a la ampliación de la integración, a partir de 2003, las políticas externas de doce países sudamericanos convergieron en la propuesta brasileña de conformar una unión de naciones50. La Comunidad Sudamericana de Naciones cuyo origen se encuentra en la Declaración de Cuzco de 200451 podría considerarse el antecedente inmediato de mayor importancia para la constitución de la actualmente denominada Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur)52, cuyo objetivo es construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros.

En lo relativo a la Unasur se destaca la implementación de Consejos sectoriales destinados a ejercer un papel clave en la conducción de cuestiones relevantes para el desarrollo de la región, tales como Desarrollo Social; Defensa; Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación; Salud, Infraestructura y Planeamiento; Lucha contra el Narcotráfico; y Energía. Entre los Grupos de trabajo en funcionamiento se encuentran el de Solución de Controversias en materia de Inversiones, el de Integración Financiera y el Foro de Deportes.

Finalmente, resulta fundamental subrayar el rol del bloque en el mantenimiento de los valores democráticos y de paz en la región, destacándose las Declaraciones emitidas con motivo de la crisis en Bolivia a septiembre de 2008 del intento fallido del golpe de Estado a Ecuador, en septiembre de 2010, y la aprobación del Protocolo Democrático de noviembre de 2010.

Conclusiones

Conforme surge del desarrollo del presente artículo, la integración sudamericana en tanto proyecto político, instrumentada y estructurada fundamentalmente a través de las políticas externas de Brasil y de Argentina, ha tomado diversos rumbos y evolucionado de manera diferente, de acuerdo al contexto internacional y a la línea conceptual seguida por las acciones exteriores de esos países enmarcadas dentro de proyectos gubernamentales específicos.

Para países como los sudamericanos, la política externa constituye un requisito fundamental para enfrentar los desafíos y embates impuestos por la globalización a través del desarrollo endógeno intrarregional. Lo anterior surge con claridad en las fases embrionaria-productiva y de maduración de la interdependencia del proceso sudamericano de integración, en las cuales las cuestiones de la autonomía y del desarrollo de actitudes y de mecanismos apropiados para el manejo colectivo de problemáticas internacionales revisten fines fundamentales.

En particular, a partir de 2003, el interés de Brasil y de Argentina de desafiar el orden internacional establecido y de dar sustento a los respectivos proyectos de desarrollo interno e industrialización, permitió retomar la esencia política del proceso de integración iniciado en la década de los años ’80.

Basados en un sistema de creencias propio, las gobiernos de Lula y de Kirchner trabajaron por revitalizar la alianza estratégica argentino-brasileña como elemento estructurador de un concepto de integración sudamericana asociado a la necesidad de reducir las asimetrías existentes en la sub-región y de promover políticas sociales de inclusión.

Bibliografía

• Bandeira, Luiz A. Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integração na América do Sul (da Tríplice Aliança ao Mercosul). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2010.
• -----. Estado nacional e política internacional na América Latina: o continente nas relações Argentina-Brasil (1930/1992). São Paulo: Ensaio e Editora da UnB, 1993.
• -----. O Eixo Argentina-Brasil: O processo de integração da América Latina. Brasília: Editora da UnB, 1987.
• Bielsa, Rafael. A política externa da Argentina no quadro da integração regional. Revista DEP – Diplomacia, Estratégica e Política, Brasilia, vol. 1, Nº 1, p. 5-21, oct./dic. 2004.
• Bolgna, Alfredo B. (Comp.). La política exterior del Gobierno de Kirchner. Rosario: CERIR, Universidad Nacional de Rosario, 2006.
• Candeas, Alessandro. A Integração Brasil-Argentina. História de uma ideia na “visão do outro”. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2010.
• Cardoso, Fernando Henrique. A política externa do Brasil no início de um novo século: uma mensagem do Presidente da República. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, vol. 44, N° 1, p. 5-12, jun./jul. 2001.
• Cervo, Amado. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
• Cervo, Amado; BUENO, Clodoaldo. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 2011.
• Corrêa, Luiz Felipe de Seixas. A política externa brasileira e a agenda de 2000. Revista Cena Internacional, N° 1, p. 5-30, jun. 2000.
• -----. A política externa de José Sarney. En: Alburquerque, J. A. G. (Org.). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura, 1996.
• COSTA, Darc. Estrategia nacional: la cooperación sudamericana como camino para la inserción internacional de la región. Buenos Aires: Prometeo, 2005.
• De la Balze, Felipe (Comp.). Argentina y Brasil: enfrentando el siglo XXI. Buenos Aires: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales y Asociación de Bancos de la República Argentina, 1995.
• Duhalde, Eduardo. Perspectivas del Mercosur. Revista DEP – Diplomacia, Estratégica e Política, Brasília, Nº 2, pp. 5-29, ene./mar. 2005.
• Escudé, Carlos. Realismo periférico. Fundamentos para la nueva política exterior argentina. Buenos Aires: Planeta, 1992.
• Ferrer, Aldo. El éxito del Mercosur posible. Revista de Economia Política, São Paulo, vol. 27, Nº 1, pp. 147-156, ene.-mar. 2007.
• García, Marco Aurélio. O lugar do Brasil no mundo: a política externa em um momento de transição. En: Sader, E. y García, M. A. (Org.). Brasil, entre o passado e o futuro. São Paulo: Boitempo Editorial, 2010.
• GRANATO, Leonardo, ODDONE, Nahuel; VAZQUEZ, Juan Cruz. El Mercado Común del Sur: hacia un MERCOSUR posible. En: Durán, S.; Granato, L.; Oddone, N. (Coord.). Regionalismo y globalización: procesos de integración comparados. Buenos Aires: Editorial Universidad Abierta Interamericana, 2008.
• Granato, Leonardo. ¿Nuevos modelos de integración en América Latina? Una respuesta desde la teoría de la autonomía. En: Nuñez, A., Padoin, M. M., Oliveira, T. C. M. de (Org.). Dilemas e Diálogos Platinos: Fronteiras. Campo Grande: Editora da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, 2010.
• -----. As relações bilaterais argentino-brasileiras no quadro da integração regional: de um quadro de rivalidade ao despertar de uma efetiva cooperação. Cadernos de Estudos Sociais e Políticos, vol. 1, Nº 2, sep. 2012. Disponible en: http://cadernos.iesp.uerj.br/index.php/CESP/article/view/54 Acceso en: 20 Sep. 2012.
• -----. El eje de integración. Diario Página/12, Buenos Aires, 31 Ene. 2011. Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-161478-2011-01-31.html Acceso en: 26 Mar. 2012.
• Granato, Leonardo; Oddone, Nahuel e Vazquez, Juan Cruz. Unasul: costruíndo a autonomia relacional. En: Dominguez Ávila, C., et. al. (Comp.). Sociedade e Estado no Brasil Contemporâneo: Direitos Humanos, Cidadania e Democracia. Curitiba: Editora Honoris Causa, 2010.
• Guimarães, Samuel Pinheiro (Org.). Argentina: visões brasileiras. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2000.
• -----. Quinhentos anos de periferia: uma contribuição ao estudo da política internacional. Porto Alegre - Rio de Janeiro: Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - Contraponto, 2000.
• Gullo, Marcelo. Argentina-Brasil: a grande oportunidade. Rio de Janeiro: Mauad X, 2006.
• Hirst, Mônica. Las relaciones Argentina-Brasil: de la asimetría al equilibrio. Integración Latinoamericana, N° 122, pp. 35-43, abr. 1987.
• Jaguaribe, Helio. Aliança argentino-brasileira. En: Revista DEP - Diplomacia, Estratégia e Política, Nº 2, pp. 42-52, ene.-mar. 2005.
• -----. La integración Argentina-Brasil. Integración Latinoamericana, N° 122, pp. 3-15, nov. 1987.
• Kirchner, Néstor; Di Tella, Torcuato S. (Conversaciones) Después del derrumbe: teoría y práctica política en la Argentina que viene. Buenos Aires: Editorial Galerna, 2003.
• Lafer, Celso. La identidad internacional de Brasil. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2002.
• Lafer, Celso; Peña, Félix. Argentina e Brasil no sistema das relações internacionais. São Paulo: Livraria Duas Cidades, 1973.
• Lampreia, Luiz Felipe. A política externa do governo FHC: continuidade e renovação. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, vol. 41, Nº 2, pp. 5-17, jul./dic. 1998.
• Lechini, Gladys, Klagsbrunn, Victor; Gonçalves, Williams (Org.). Argentina e Brasil: vencendo os preconceitos - as várias arestas de uma concepção estratégica. Rio de Janeiro: Revan, 2009.
• Lima, Maria Regina Soares de. Ejes analíticos y conflicto de paradigmas en la política exterior brasileña. América. Latina/Internacional, Buenos Aires, vol. 1, Nº 2, pp. 27-46, otoño-invierno 1994.
• Lladós, José María; Guimarães, Samuel Pinheiro (Org.). Perspectivas Brasil e Argentina. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2000.
• Madrid, Eduardo. Argentina-Brasil: la suma del sur. Mendoza: Caviar Bleu y Universidad de Congreso, 2003.
• Mello, Leonel I. A. Argentina e Brasil: A balança de poder no Cone Sul. São Paulo: Annablume, 1996.
• Miranda, Roberto. La participación argentina en la integración sudamericana. Cuestiones sobre su contenido político. Invenio, Rosario, Nº 18, pp. 117-127, jun. 2007.
• Paradiso, José. Um lugar no mundo. A Argentina e a busca de identidade internacional. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005.
• Patrício, Raquel Cristina de Caria. As relações em eixo franco-alemãs e as relações em eixo argentino-brasileiras: gênese dos processos de integração. 2005. Tese (Doutorado em Relações Internacionais) – Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília, Brasília, 2005.
• Rapoport, Mario; Madrid, Eduardo. Argentina-Brasil: de rivales a aliados. Buenos Aires: Capital Intelectual, 2011.
• Russell, Roberto; Tokatlian, Juan Gabriel. El lugar de Brasil en la política exterior argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2003.
• Sader, Emir. Brasil, de Getúlio a Lula. En: Sader, E., Garcia, M. A. (Org.). Brasil, entre o passado e o futuro. São Paulo: Boitempo Editorial, 2010.
• Saraiva, Miriam Gomes. Brasil e Argentina: uma década de política externa. Revista Cena Internacional, N° 1, jun. 2000.
• Saraiva, Miriam Gomes. Encontros e desencontros: o lugar da Argentina na política externa brasileira. Belo Horizonte: Fino Traço Editora, 2012.
• Sarti, Ingrid. A arquitetura política e os desafios da institucionalidade na integração sul-americana. En: Cerqueira Filho, G. (Org.) Sulamérica: comunidade imaginada, emancipação e integração. Niterói: Editora da Universidade Federal Fluminense, 2011.
• Sarti, Ingrid. A projeção do Brasil como ator global e a integração sul-americana: implicações políticas. En: Caetano, G. (Coord.). MERCOSUR: 20 años. Montevideo: CEFIR, 2011.
• Scenna, Miguel Angel. Argentina-Brasil: cuatro siglos de rivalidad. Buenos Aires: La Bastilla, 1975.
• Simonoff, Alejandro. Regularidades de la Política Exterior de Néstor Kirchner. CONfines, Monterrey, Nº 10, pp. 71-86, ago./dic. 2009.
• Sosa, Alberto. Alianza Argentina – Brasil e integración sudamericana. Buenos Aires: Editorial Biblos, 2011.
• Taiana, Jorge. Objetivos e desafios da política exterior argentina. Revista DEP – Diplomacia, Estratégica e Política, Brasilia, Nº 4, pp. 5-15, abr./jun. 2006.
• Tokatlian, Juan Gabriel. Hacia una nueva estrategia internacional: el desafío de Néstor Kirchner. Buenos Aires: Editorial Norma, 2004.
• Vigevani, Tullo; Cepaluni, Gabriel. A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da Autonomia pela Diversificação. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 29, Nº 2, pp. 273‐335, jul./dic. 2007.
• Vigevani, Tullo; Oliveira, Marcelo F. de; Cintra, Rodrigo. Política externa no período FHC: a busca de autonomia pela integração. Tempo Social, São Paulo, vol. 15, Nº 2, pp. 31-61, nov. 2003.
• Vizentini, Paulo Fagundes. De FHC a Lula. Uma década de política externa (1995-2005). Civitas, Porto Alegre, vol. 5, Nº 2, pp. 381-397, jul./dic. 2005.

Notas