Introducción

Las políticas sociales, enmarcadas en lo que se ha dado en llamar el período pos-neoliberal, parecieran estar signadas por un nuevo rasgo: la garantía de una mayor cobertura hacia los sectores pauperizados de la sociedad bajo la enunciación de ‘derecho ciudadano’, es decir, de carácter universal. Esto, a su vez, resultaría de la estructuración de nuevas fuentes de financiamiento que las constituyen en ‘protecciones’ más estables, en contraposición a la transitoriedad de las políticas implementadas durante el neoliberalismo.

Durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner se implementó la Asignación Universal por Hijo, paradigma de la política social en la actualidad. Esta nueva modalidad de intervención sobre la cuestión social es considerada, por algunos autores, como uno de los aspectos que pauta el inicio de un proceso de contrarreforma del sistema de protección social¹. Este proceso, aún en tránsito, evidenciaría el paso de un modelo de protección social basado en la asistencia hacia otro fundado en principios de seguridad.

Aun cuando se carece de evaluaciones de impacto² acerca de esta nueva política, se estima que la Asignación Universal por Hijo habría mejorado la situación de pauperización de los sectores populares, fuertemente castigados durante la década del 90. Así, si recordamos que, entre 1996 y 2002 la tasa de desocupación pasó de 18,8% al 21,5%, la condición de pobreza alcanzó al 50% de la población y los trabajadores ‘informales’ superaron a los asalariados formales se puede estimar que la percepción de un ingreso de $ 270³ por hijo, de forma estable, impactó positivamente en las familias bajo condiciones de pobreza, principalmente en aquellas que se encuentran aún en situación de indigencia.

Esta iniciativa, conjuntamente con el remoce de las políticas orientadas al asociativismo promovida por el programa “Argentina Trabaja” se han presentado, desde el discurso oficial, como intervenciones tendientes a modificar la inequidad social y la desigual distribución del ingreso, distanciándose de un discurso e intervención pública centrada en la exclusiva ‘atención’ al pobre.

En este sentido, la política social de los últimos años se ha enunciado como una política tendiente a ‘restituir derechos’ a partir de intervenciones públicas más “universalizadoras”, permanentes y complementarias de la política de promoción de “empleo genuino”. En cualquier caso, si bien marcan tendencialmente una nueva orientación en la política social, presentan tensiones ante la permanencia de concepciones y modalidades de la intervención social prototípica del asistencialismo neoliberal.

A partir del análisis de los aspectos normativos, funcionales y presupuestarios de los Programas de Asignación Universal por Hijo y Argentina Trabaja, buscamos identificar los rasgos novedosos de la política social contemporánea, a los fines de establecer las características de estas nuevas intervenciones. En este sentido, surgen una serie de interrogantes que guían la investigación: ¿en qué grado las políticas sociales recientemente implementadas alcanzan a desplazar y revertir las modalidades de intervención social ‘asitencialistas’, focalizadas y transitorias, características del neoliberalismo? ¿Es posible rotular a las actuales políticas sociales como ‘postneoliberales’ si éstas aún mantienen el principio de la ‘condicionalidad’ para la percepción del beneficio?, ¿en qué medida los nuevos programas constituyen herramientas destinadas a favorecer el cooperativismo o, por el contrario, permiten la reedición de programas de empleo subsidiado? Y, por último, ¿qué factores permitirían identificar la transformación de la política social asistencial? ¿Hasta qué punto las modalidades de intervención adoptadas profundizan esta transformación o, por el contrario, las limitan?

Algunas consideraciones sobre la relación entre política social y asistencia

El análisis de las transformaciones contemporáneas experimentadas por la asistencia exige la revisión previa del andamiaje conceptual que la define, como asimismo su distinción de las restantes formas de intervención de la política social.

Esta preocupación se funda en la apreciación de que la asistencia, como modalidad de intervención social, ha adquirido un rol protagónico en países latinoamericanos como el nuestro. Es decir, la pervivencia de lo asistencial de la política social, predominio que varía según el contexto histórico y social de cada nación, es una particularidad que ha diferenciado las políticas sociales latinoamericanas de aquellas implementadas en los estados europeos. Esta inquietud deviene tanto más relevante en cuanto ciertas perspectivas aseveran que los modelos de protección social basados en principios de seguridad pondrían en cuestión la persistencia de la asistencia como modalidad de la política social.

En cuanto a la política social, las definiciones y conceptualizaciones existentes son tan numerosas como divergentes. Un referente obligado resulta Robert Castel quien historiza el desarrollo de la política social moderna estableciendo una distinción entre la intervención social-asistencial (desde la tradicional caridad cristiana hasta sus formas laicas, como la filantropía) y el desarrollo de los seguros que, a diferencia de la intervención asistencial, se estructuró como un fondo de previsión de los trabajadores manuales frente a eventuales causas de incapacidad de trabajar como la enfermedad, los accidentes o la muerte. Si bien, como señala Castel, el seguro se constituyó, en sus orígenes y hasta mediados del siglo XX, como un “analogon de la asistencia”,⁴ su desarrollo va a ser central en la sociedad salarial, ya que, a partir de la década del 50, alcanzó a consolidarse como una “cobertura generalizada de los riesgos sociales”.⁵

Todas estas intervenciones enumeradas implicaron, para el autor, modalidades de protección social orientadas a garantizar un proceso de inscripción de los sujetos en la organización social, por lo que su problematización de la política social puede ser comprendida como “una reflexión sobre las condiciones de la cohesión social a partir del análisis de situaciones de disociación”.⁶ La política asistencial específicamente –considerada como el origen de la política social moderna- también cumple una función de (re) integración de los ‘desafiliados’ de la sociedad. Por oposición al seguro, no busca proteger a la totalidad de la población desafiliada, sino, por el contrario, establecer criterios de tutela en base a criterios ‘meritocráticos’ e individuales y no de derechos.

El abordaje de Castel, fuertemente anclado en la preocupación relativa a la cohesión y el lazo social, contrasta con las perspectivas que enfatizan la ligazón entre política social y los requerimientos inherentes a la reproducción del proceso de valorización del capital como, por ejemplo, en la clásica perspectiva enunciada por Offe (1988). Para éste, la política social es una estrategia estatal tendiente a garantizar la incorporación de la fuerza laboral a la relación capital-trabajo por lo que su función decisiva es la regulación del proceso de proletarización. La política social contribuye así a generar voluntad para el trabajo, formar habilidades de los asalariados y, finalmente, crear perspectivas objetivas de venta de la fuerza laboral en relación a la demanda por parte del capital.

Desde esta óptica, la política social no es mera respuesta ni a las exigencias planteadas por la clase obrera, ni a los imperativos del proceso de valorización. Antes bien, ésta tiende a compatibilizar las necesidades del polo del trabajo y del capital, de modo que las políticas sociales nunca son respuestas inequívocas a los intereses de la clase capitalista. Esta compatibilización exige, como lo señala Offe (1998) el desarrollo paralelo de funciones de mercantilización de la fuerza de trabajo y las necesidades de reproducción y su reverso la desmercantilización, entendiendo por este concepto a las respuestas e intervenciones que garantizan que individuos y familias mantengan ciertos grados y niveles de vida socialmente aceptables independientemente de su participación en el mercado (Esping Andersen; 1993: 60). Ambas intervenciones, como sostiene Keane (1988), pueden generar procesos de “autoobstrucción” en tanto la relación contractual entre el capital y trabajo queda afectada por variables políticas, generando obstáculos en el proceso de acumulación.

La asistencia, como una modalidad histórica y específica de intervención social, adopta distintos significados según la perspectiva que asumamos. Así, desde la perspectiva de la política social como intervención de integración, la asistencia es el mecanismo que concurre a la contención del conflicto latente –o explícito– frente a la desafiliación (re)integrando a los sujetos bajo formas subordinadas. En cambio, para la perspectiva de la proletarización las intervenciones asistenciales son mecanismos estatales que garantizan un sostenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo, muchas veces en condiciones mínimas, de forma tal que los desocupados –temporarios o permanentes - puedan reinsertarse al mercado de trabajo. Ambos enfoques permiten dimensionar la función que cumple la política social en la organización y legitimación del conflicto social latente y la reproducción de la fuerza de trabajo en las sociedades capitalistas. Sin embargo, en dichas perspectivas la función de la política social pierde especificidad en tanto política pública⁷ no sólo porque aparece como una política auxiliar de la “verdadera política social”, las políticas laborales sino, como señala Fleury (1999), son perspectivas que tienden a opacar las contradicciones que atraviesan a toda intervención social en especial aquellas derivadas de las luchas sociales y políticas.

En otro orden de ideas y, a partir de la recuperación de la definición realizada por Marshall y Cortés, Danani (2009) sostiene que la política social es una de las formas de intervención social del estado que coadyuva a la producción de las condiciones de vida y la reproducción de la vida mediante la regulación indirecta de la forma mercancía de la fuerza de trabajo. En este sentido, la política social, como forma de intervención social del estado, se distingue pues de la política laboral. Mientras que esta última interviene directamente en las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, regulando el circuito de distribución primaria del ingreso, la primera actúa moldeando y creando las condiciones de producción y la reproducción de la vida, operando sobre la distribución secundaria del ingreso.⁸

Esta definición de política social permite distinguir diversas formas de intervención según sea el sujeto al que esté orientada. Es decir, mientras que una modalidad de esta política pone en marcha un complejo de seguridades derivadas de la relación salarial formal; otra modalidad, la asistencia, interviene sobre las consecuencias y circunstancias sociales y/o individuales que surgen de la ausencia de inserción en el mercado de trabajo. Así, la asistencia constituye una forma de intervención del estado que actúa sobre los márgenes del sistema, es decir, sobre aquellos sectores de la población que no están integrados a la relación salarial y se encuentran, por lo tanto, desprotegidos, por oposición a las intervenciones axiales, o sea, aquellas que proceden a la regulación de la condición salarial⁹.¹⁰

Entendemos, por lo tanto, que la asistencia y la seguridad social son modalidades permanentes de intervenir sobre la cuestión social y no modelos históricos sucesivos. Es decir, el predominio de una u otra modalidad se modifica históricamente según las fuerzas políticas y sociales existentes en cada sociedad. En el caso argentino, creemos también que el sector asistencial de la política social –aunque de mayor peso que en el viejo continente- fue relativamente marginal hasta la puesta en marcha y posterior profundización del proceso de reforma neoliberal de la década del 90.

La asistencia social neoliberal

Como lo han señalado varios autores, la seguridad social en nuestro país se estructuró históricamente en base al derecho al trabajo formal y regulado, a diferencia de algunos estados de bienestar europeos donde primaron las políticas sociales garantes de derechos sociales de alcance universal¹¹. En consecuencia, la asistencia devino un aspecto residual de la política social, asumiendo un carácter focalizado en los casos de extrema pobreza y minorías tuteladas, minimizando el número de población asistida y favoreciendo su articulación en base a principios alternativos al de los de la ciudadanía social.¹²

La reestructuración de las condiciones de acumulación capitalista consolidada durante la década de los 90 en Argentina fue posible en virtud de una profunda transformación del rol del estado, que se abocó a crear favorables negocios para el capital. Ello produjo una amplia redefinición del complejo de intervenciones sociales del estado, fundamentalmente aquellas antiguamente asociadas a la regulación del mercado de trabajo.

Al tiempo que se volvían visibles las consecuencias económico-sociales de las políticas de ajuste estructural, la política social asistencial se extendió más allá de las clásicas minorías tuteladas¹³ para alcanzar a la población en condiciones de extrema pobreza¹⁴ cuyo número crecía sin pausa, al igual que el de los desocupados. Hacia el 2002, como lo señalamos más adelante, la desocupación ascendería a un 21,5%, la pobreza a un 50% y el trabajo informal superaría al formal.

No obstante, las políticas de transferencias monetarias (o de bienes) implementadas, se limitaron al suministro de mínimos biológicos de reproducción¹⁵ y fueron sujetas, cada vez más, a la exigencia de una contraprestación laboral por parte de los perceptores, instituyéndose realmente en planes de empleo subsidiado.

La asistencia adquirió entonces una forma marcadamente transitoria organizada bajo el formato de ‘programas’ que ponían en tela de juicio la noción de derechos sociales propia del otrora estado social, y, por ello mismo, asumían un carácter marcadamente restrictivo. A instancias de los organismos financieros internacionales, por otra parte, la exigencia de contraprestación laboral se instituyó en leiv motiv de las intervenciones asistenciales. Este mecanismo buscó evitar el acceso a la asistencia a sujetos considerados en “condiciones” para insertarse en el mercado de trabajo, cada vez más flexibilizado y desregulado.

Paralelamente, los recursos públicos, aplicados selectiva y condicionadamente, fueron canalizados por intermedio de organizaciones sociales de tipo comunitario, lo que permitió descargar la responsabilidad estatal relativa a la reproducción de las condiciones de existencia sobre la población pobre y, a la vez, garantizar el control social sobre ellas.

Finalmente, el desmantelamiento del complejo de intervenciones del estado en la economía y, por ende, del mundo del trabajo, supuso la renuncia a la aplicación de la política económica para mejorar las condiciones de reproducción de los sectores populares. En consecuencia, la política social asistencial implementada a lo largo de la década del 90 se constituyó en una política pública crecientemente limitada a la compensación social de los costos del ajuste estructural. En este sentido, la intervención asistencialista de la política social fue el resultado de la imposición de un nuevo orden político institucional que legitimó la carencia (de trabajo y de bienes) de los sujetos como el producto resultante de la falta de dinero y de adaptación a las transformaciones ocurridas en el mundo del trabajo.

Cabe señalar que la implementación de las políticas sociales contra la pobreza que se consolidaron en nuestro país en la década del 90, no solo redefinió el lugar ocupado por la asistencia sino que promovió la revisión conceptual de la relación entre política social y asistencia, que discutimos más arriba.

Muchos análisis¹⁶ tendieron a distinguir la asistencia social¹⁷ del asistencialismo. Desde esta perspectiva, la política de asistencia no necesariamente responde a la provisión exclusiva de bienes y de servicios frente a lo que puede identificarse como carencias sociales¹⁸ mientras que el asistencialismo, o su novedad (relativa), fue que la intervención social estatal se orientó a compensar las carencias, bajo acciones volátiles y focalizadas, de los sectores sociales en condiciones de extrema pobreza.¹⁹ De esta forma, mientras que el asistencialismo anuló el registro del derecho y sus garantías como base de la intervención social, la asistencia no implica – ni se opone – a la constitución de derechos. Por el contrario, su conquista depende de la lucha política de las distintas clases por el reconocimiento de derechos que vayan más allá de la supervivencia y de las transformaciones institucionales que esta disputa trae aparejada.²⁰

En efecto, coincidimos con Grassi cuando señala que la política social es un espacio crítico en el cual se condensa la hegemonía y, por consiguiente

(...) tiene capacidad de normativizar y normalizar, en tanto que el Estado se constituye en un actor (y en un ámbito) clave en la producción de los problemas sociales, en la delimitación de su propia responsabilidad, en la definición de los sujetos merecedores de sus intervenciones y las condiciones para dicho merecimiento”.²¹

La intervención asistencial luego de la crisis del 2001

La crisis económica, política y social de los años 2001-2002 contribuyó a redefinir los criterios rectores de la asistencia social neoliberal. Los nuevos gobiernos que asumieron, al igual que aquellos que lograron estabilizarse en los niveles subnacionales, pusieron en marcha un conjunto de medidas, mayoritariamente de corte asistencial, destinadas a atender la grave situación social y, al mismo tiempo, contener los efectos deslegitimadores de la crisis. Mientras que a nivel nacional, la intervención se organizó en torno de un programa de empleo subsidiado, el Plan Nacional de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados del 2002, los niveles provinciales y locales se consagraron a la asistencia alimentaria.

Las distintas herramientas implicaron una masificación de la asistencia, que se contrapuso a la selectividad propia de la focalización neoliberal.²² Por otra parte, los alcances de la conflictividad social emergente impulsó dicha masividad, lo que a la postre impidió la imposición y verificación de los criterios tradicionales de focalización, como asimismo la exigencia de contraprestación laboral. Finalmente, la creciente intervención en la gestión de la asistencia social asumida por las organizaciones comunitarias permitió que algunos movimientos sociales disputaran liderazgos territoriales detentados históricamente por los partidos políticos tradicionales los que, paralelamente, se encontraban sumidos en una grave crisis de representación. Ello contribuyó a dotar a las organizaciones de un relativo poder de condicionamiento respecto del sistema político, aunque su intervención en materia de definición de los lineamientos de los programas resultó marginal y se limitó por entonces a la obtención de ‘cuotas de planes’.

A partir de 2003, con la asunción del presidente electo Néstor Kirchner, dichos programas sociales fueron cuestionados en razón de su carácter focalizado y su poca eficacia para erradicar el problema del desempleo y la pobreza estructural. Consecuentemente, desde el punto de vista discursivo se acentuó la retórica relativa a la necesidad de promover la intervención estatal con el objeto de crear ‘empleo genuino’.

En este contexto, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, se lanzó el Plan Nacional de Desarrollo local ‘Manos a la Obra’²³, sobre la base de las distintas experiencias asociativas que, en el marco de la crisis, habían emprendido los sectores populares. Este Plan fomentó el ‘autoempleo’ y la economía social constituyéndose en una fuente de provisión sustituta del ingreso, con una relativa capacidad para alcanzar la revinculación de los sujetos y grupos con actividades productivo-laborales²⁴. Por otro lado, fue considerada una intervención capaz de facilitar una progresiva recuperación de las economías locales, al tiempo que se constituyó en una herramienta política –relativamente eficaz– orientada a descomprimir la protesta social mediante el acercamiento de las organizaciones sociales al estado.

Sin embargo, estas intervenciones continuaron revistiendo un carácter residual respecto del conjunto de la política social y permanecieron subordinadas a la dinámica de la política asistencial. En este sentido, frente al fracaso de la estrategia masiva de revinculación productiva de los sectores pauperizados y, asumiendo la demanda de los organismos internacionales, hacia mediados de la década, el gobierno impulsó la implementación de intervenciones públicas diferenciadas según los tipos de población a ser atendida, clasificada en base a criterios de “empleabilidad”²⁵. Como consecuencia, se creó el Plan Familias²⁶ orientado a la población considerada no empleable, principalmente mujeres, a quienes se les exigía la contraprestación de certificados de cumplimiento de la escolaridad y salud de sus hijos²⁷. Para los sectores considerados aptos para reingresar al mercado de trabajo se implementó, por su parte, el Seguro de Empleo y Capacitación con condicionalidad laboral.

En este sentido, si bien desde el 2003 comenzaron a delinearse ciertos cuestionamientos a la política asistencialista, persistieron, sin embargo, algunos postulados y elementos de intervención social neoliberal: mecanismos coactivos como la contraprestación, la focalización condicionante, y subsidios cuyos montos no superaban los mínimos biológicos de reproducción. Sólo a partir del 2009, año signado por la derrota electoral del oficialismo y la crisis económica internacional, se produjo el lanzamiento de dos iniciativas novedosas en términos de política social asistencial.

El primero de ellos fue el Programa Argentina Trabaja, consistente en la puesta en marcha de cooperativas, integradas por personas de bajos recursos socioeconómicos, abocadas a la realización de obras de construcción y mejoramiento barrial de baja y mediana complejidad²⁸. Por otro lado, fue lanzada la Asignación Universal por Hijo, plan mediante el cual se otorga un beneficio no contributivo²⁹ a los padres (a uno de ellos) de niños menores de 18 años, o discapacitados de cualquier edad que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal y cuyo ingreso no supere el salario mínimo, vital y móvil. A diferencia de las asignaciones familiares de los trabajadores formales, la percepción total del beneficio de la Asignación Universal está condicionada a la acreditación de los controles de salud y el cumplimiento de la escolaridad de los niños.

Más allá de la discusión sobre la universalidad, tal definición de la población destinataria de la Asignación Universal por Hijo –que incluye a los jefes de hogar con trabajo informal cuyo ingreso no supere el Salario Mínimo Vital y Móvil- permite observar cierto distanciamiento con respecto a la política social asistencial neoliberal. Por un lado, a diferencia de los parámetros extremadamente selectivos de los programas precedentes, esta definición de la población destinataria limita parcialmente el carácter discrecional propio de la focalización basada en los ‘test de pobreza’ al reconocer el derecho que posee un trabajador informal a percibir una asignación familiar. Asimismo, la incorporación de trabajadores informales como sujetos con derecho a percibir el beneficio promueve la expansión de la cobertura a los sectores populares. Sumado a esto, el acceso a la Asignación garantizado a toda la población que reúna los requisitos, sin limitación temporal ni numérica para la inscripción, ni restricción alguna en lo atinente a su duración, permite el acceso continuo de la población en situación de vulnerabilidad, lo que refuerza el carácter masivo de las actuales formas de asistencia, por oposición a la focalización extrema característica de los 90. De esta forma, sin ser universal, el programa incorporó a un importante número de perceptores. Hasta el momento las cifras alcanzan a un total de 3 millones y medio de niños,³⁰ es decir, casi el doble de los que eran abarcados por el Plan Familias pudiendo, potencialmente, abarcar un millón de niños más.³¹

Otro aspecto a considerar es el incremento del monto de las transferencias que recientemente tuvo un incremento de aproximadamente 21%, es decir, de $270 pasó a $340. Al momento de implementarse la Asignación Universal se dieron a conocer una serie de estimaciones de impacto de este plan sobre las familias pobres e indigentes. De esta forma, algunos estudios sostuvieron que podría alcanzarse una reducción de más de un quinto de la pobreza y aproximadamente la mitad de los indigentes, contribuyendo a la disminución de la brecha entre los ingresos de los diversos estratos de población.³² Asimismo, la sumatoria de los regímenes contributivos y no contributivos permitirían dar cobertura a la totalidad de los niños y adolescentes ubicados en el 30% más pobre³³ de la población. Sin embargo, es necesario señalar que, debido a los problemas que atraviesan las estadísticas oficiales, aún persisten controversias en torno al impacto de la Asignación Universal en la reducción de los índices de pobreza e indigencia. Un estudio realizado en el aglomerado de San Salvador de Jujuy-Palpapá demuestra cómo los índices de disminución de pobreza o indigencia varían según la canasta básica que se considere para realizar la estimación de impacto. Así, tomando distintas canastas básicas el estudio estima que el impacto potencial de la Asignación Universal varía de un 52% al 98% en los índices de indigencia y entre un 4% y un 28% en los de pobreza. Sin embargo, y a pesar de los porcentajes variables, el estudio concluye que “el programa parece entonces tener un alto grado de efectividad en reducir la indigencia, no tanto así en la reducción de la pobreza”.³⁴

El Programa Argentina Trabaja, por el contrario, presenta rasgos y modalidades más acentuadamente similares a las políticas asistencialistas de la década del 90. Bajo una retórica cooperativista pareciera reinstalar la lógica de intervención asistencial fundada en el trabajo subsidiado. Esto puede observarse debido a que la conformación de las cooperativas fue posterior a la selección de los postulantes al subsidio. Con excepción de aquellos proyectos emprendidos por cooperativas ya constituidas o asociadas a movimientos sociales, esta modalidad de implementación dio lugar, en buena parte de los casos, a procesos de asociación forzosa donde los miembros no siempre deciden sobre las tareas a realizar ni sobre su remuneración.

Por otra parte, la puesta en marcha de este Programa también debería ser leída en el marco de las estrategias implementadas desde mediados de la década tendientes a distinguir a los pobres considerados “empleables”, es decir con capacidades para crear sus propias condiciones de autoempleo vía el desarrollo de los proyectos productivos, de los pobres “inempleables”. Es sobre esta última población sobre la que, entendemos, se despliega la política de intervención del Plan Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja.

A modo de conclusión

A modo de balance preliminar podemos afirmar que la ampliación del beneficio a un alto porcentaje de los sectores populares, el aumento del ingreso, así como la percepción no atada al “test de pobreza” indicarían ciertos rasgos no sólo positivos –proveyendo un ingreso de carácter relativamente estable– sino progresivos, en tanto, el subsidio se implementa como una prestación para la mayor parte de los trabajadores, independientemente de su condición de formalidad, asumiendo el estado la multiplicidad de formas y condiciones de trabajo informal existentes y vividas por los sectores populares.

No obstante, si bien es claro que la focalización selectiva fue abandonada en pos de una masividad en el acceso a dichas prestaciones, cabe preguntarse por la persistencia de otras formas de focalización, tanto las derivadas de la exclusión de cierta población (como los trabajadores precarios con ingresos superiores al salario mínimo) como la segmentación derivada del poder adquisitivo del subsidio.

El hecho de que sean mayoritariamente las mujeres pobres las que lo perciben y asumen como ‘deber’ las condicionalidades de tipo educativo-sanitarias, situación que refuerza la política de re-encierro doméstico³⁵ –característica de otros programas de transferencias monetarias condicionadas– pone en cuestión el alcance y la pretensión de esta política como un nuevo tipo de protección social centrada en el reconocimiento del derecho ciudadano. En este sentido, nos preguntamos hasta qué punto puede hablarse de una conquista de derechos si la percepción del beneficio está atada a la contraprestación, modalidad de intervención que reinstala el carácter de “pobre” antes que el de ciudadano. Más aun, cabe interrogarse en qué grado dicha política no refuerza la focalización en tanto reedita, de nueva forma, las categorías de ‘empleabilidad’ e ‘inempleabilidad’ para otorgar el beneficio. Finalmente, la persistencia de las condicionalidades y otras características ¿acercan o alejan la Asignación de los programas de transferencias monetarias condicionadas, generalizados en América Latina en años recientes a instancias de los organismos financieros internacionales, entre otros actores?

Por otro lado, si bien el monto presupuestario anual que insume el Programa³⁶ da cuenta de su institucionalización como política pública -desvinculado de los aportes de organismos financieros internacionales en su ejecución directa-, nos preguntamos si puede hablarse de un proceso de reversión del desmantelamiento de la protección social cuando los fondos destinados al pago de la Asignación Universal no provienen de los aportes patronales, como las asignaciones que perciben los trabajadores formales, sino de las contribuciones, impuestos (principalmente el IVA), intereses, rentas y transferencias del Tesoro y de los rendimientos anuales del Fondo de Garantía y Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto³⁷.

En este sentido, aunque la implementación de la Asignación Universal comienza a instituirse en una política permanente que impacta positivamente en la disminución de los índices de indigencia aunque relativamente en los de pobreza y plantea una disputa posible en torno a la redistribución progresiva del ingreso, de aquí no puede concluirse una modificación en la redistribución de la renta social, ya que hasta ahora no hubo, en paralelo, una reforma tributaria que revierta la regresividad de la imposición actual. Como lo sostienen Hinzte y Danani (2010), el 40% de los fondos que constituyen la Asignación Universal provienen de fuentes no contributivas como el Impuesto al Valor Agregado, imposición tributaria que recae, centralmente, en el consumo popular. Asimismo, como bien indica Lo Vuolo (2009), la financiación realizada con parte del sistema previsional podría indicar el persistente privilegio de las políticas de formación de la fuerza de trabajo en detrimento de la población pasiva, que resulta innecesaria para el proceso de valorización de capital. En este sentido, vale la pena preguntarse hasta qué punto, en el caso específico de la asistencia social, puede hablarse de un efectivo proceso de contrarreforma o si, por el contrario, deberíamos preguntarnos si nos encontramos frente a nuevas modalidades de intervención social tendientes a ‘asegurar’ la asistencia hacia aquellos sectores considerados “inempleables”.

Esto nos conduce a otro problema relacionado con el análisis de las nuevas modalidades de intervención social en términos de un ‘retorno’ y reconstrucción de los beneficios sociales antiguamente percibidos. Es decir, los abordajes que inscriben a las actuales políticas sociales en un proceso de contrarreforma sostienen como horizonte político la importancia de avanzar hacia la reconstrucción del estado social desmantelado por las políticas neoliberales implementadas desde 1976 en nuestro país. Esta idea de la recomposición de derechos perdidos, antiguamente garantizados por el estado social instituido bajo el gobierno peronista de mediados del siglo XX impide indagar sobre las características y especificidades de este tipo de estados en Latinoamérica, tanto de los pasados como de las especificidades contemporáneas. Incluso la forma en la que se plantea este debate tiende a producir cierto oscurecimiento de los procesos de hibridación que tienen lugar al interior de la política social actual. Más aun, nos podemos preguntar si tal ampliación de los derechos sociales no asumió la forma de un entramado institucional débil basado en ‘la imitación de privilegios’, en base a las demandas de los sectores más fuertes del movimiento obrero organizado.

La implementación en forma paralela a la Asignación Universal, del Programa de Ingreso Social con Trabajo (Argentina Trabaja) puede permitir iluminar parte de este debate. Las persistentes tensiones que registra el programa entre su formalización en términos cooperativos y sus prácticas ligadas a los tradicionales programas de empleo subsidiado, nos interpelan, una vez más, acerca de la continuidad de los criterios de focalización, así como la reedición de la contraprestación laboral. Más aun es dable preguntarse en qué medida las políticas de transferencias monetarias condicionadas –aun cuando sean notoriamente más masivas y se ajusten a los ‘tamaños’ y ‘necesidades’ de las familias- no exigen ser complementadas con otras formas de intervención más focalizadas en sectores provenientes de los aún existentes “pobres extremos”.

La conclusión preliminar –y la hipótesis que orientará nuestras indagaciones futuras- afirma la existencia de formas de intervención de carácter híbrido, que, aún siendo objeto de disputas entre actores sociales, no se encuentran necesariamente en transición hacia formas estatales previas. Por un lado, la política social acentúa una recuperación del rol del estado en materia social, siendo central la reconceptualización de la pobreza como una consecuencia estructural de la falta de trabajo y no como resultante de las “incapacidades” individuales de adaptación al mercado laboral. Ello ha permitido articular una asistencia de carácter masivo, aunque aún focalizado, es decir, que actuaría reimpulsando a los considerados ‘empleables’ a la concurrencia al mercado de trabajo y, a la vez, multiplicando protecciones y seguridades hacia los asistidos. Tal ‘aseguración de la asistencia’ podría ser pensada, quizá, como un nuevo ‘compromiso’ con aquellos considerados inempleables.

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Notas