I. Introducción

En este trabajo pretendemos reflejar algunos de los principales aspectos de la evolución seguida por la industria en la Argentina durante la década que acaba de terminar. Esta evolución resulta a todas luces sorprendente, dado que la industria no sólo logró recuperar, a partir del año 2003, la impactante caída que había experimentado durante la etapa final de la Convertiblidad sino que se consolidó como uno de los sectores más dinámicos de la economía, creciendo por encima del nivel general de actividad en varios de los años que conforman el período. En efecto, el sector creció por encima del PIB en 2003 y 2004, años que han sido caracterizados como de “rebote” respecto a la caída observada inmediatamente antes, pero también en los años 2006 y 2010, cuando el proceso de recuperación había dado paso ya a un sendero de crecimiento genuino respecto de la fase previa.

Si bien es cierto que el contexto global del período resultó, en términos generales, alentador para las economías latinoamericanas, y en particular para sus sectores manufactureros, la mirada comparativa revela que la Argentina encabezó la tendencia expansiva exhibida por la industria de la región en los últimos años. Así, se observa que el crecimiento industrial argentino alcanzó un impactante 87% entre el piso que había representado el año 2002 y 2010. De las economías más grandes del continente, sólo Colombia logró un nivel de crecimiento industrial semejante (83% en ese mismo lapso). Bastante por detrás quedó el desempeño de Brasil (28%) y Chile (22%) durante los años mencionados, y mucho más modestas fueron las marcas de México (8%) y Venezuela (3%).¹

Además –y esto constituye un quiebre determinante en una tendencia que llevaba ya un cuarto de siglo– el sector industrial volvió a ser un ámbito relevante de generación de empleo en la Argentina. En efecto, el 18,5% del total de empleo asalariado privado formal creado entre los años 2002 y 2010 fue generado en la industria, lo que representa unos tres puntos porcentuales más que la participación de la industria en el PIB durante la etapa analizada. Por otro lado, en lo que respecta a su performance externa, la industria manufacturera local logró exportar cerca de una cuarta parte del valor total de su producción –una proporción significativa en términos de su trayectoria previa. Finalmente, y bajo una mirada más desagregada, se observaron también algunas dinámicas alentadoras, tales como la composición del crecimiento relativo entre los distintos sectores de actividad y el aumento del valor unitario de las exportaciones en algunos nichos específicos de la canasta exportadora de la industria.

Por otro lado, y aunque resulte obvio remarcarlo dada la corta duración del período estudiado, algunos de los grandes problemas y limitaciones estructurales que aquejan desde hace décadas a la industria de nuestro país no desaparecieron. Una prueba de ello es el hecho de que la penetración masiva de importaciones industriales en el mercado doméstico –en forma de bienes finales y de componentes intermedios– no sólo no se revirtió a partir de la devaluación sino que aumentó respecto a la década pasada. Ello se refleja en el déficit comercial de manufacturas industriales, que alcanzó en 2007-08 un nivel de 8,2% del PIB, valor que superaba el máximo alcanzado en la década del 90 (6,6% en 1998). Este hecho no resulta contradictorio con la expansión mencionada previamente, sino que da cuenta de los múltiples “eslabones ausentes” que caracterizan al tejido productivo de nuestro país como consecuencia de la enorme destrucción a la que se vio sometida la industria desde mediados de los 70 –cuando se desmontó el entramado institucional que había caracterizado la etapa de industrialización sustitutiva– hasta el fin del modelo de Convertibilidad. Durante ese período se impulsó una apuesta por una combinación de políticas de apertura, desregulación y fuerte apreciación cambiaria, políticas que se vieron acompañadas por reiteradas etapas de volatilidad extrema de las principales variables macroeconómicas.

El período de crecimiento que analizaremos aquí exhibe una clara interrupción en el año 2009, cuando la industria –y la economía argentina toda– acusó el impacto negativo de la fuerte crisis financiera internacional (originada a mediados del año anterior en las economías centrales) e interrumpió su ciclo expansivo previo. Sin embargo, esa interrupción parece haber sido puntual y el año 2010 marcó un retorno al crecimiento acelerado.

El desarrollo que ofrecerá este artículo acompaña este “ciclo partido” por la crisis externa y, en consecuencia, el análisis básico de la performance industrial se desdoblará en dos partes. En la próxima sección –la segunda de este escrito– nos concentraremos en el período 2003-2008, analizando distintos aspectos de la evolución del sector industrial argentino –aspectos sectoriales, relativos al empleo, y al comercio internacional– en un recorrido que resulta excepcional, tanto por la duración como por la intensidad del ciclo de crecimiento atravesado. En la tercera sección discutimos el impacto de la crisis externa en la industria (observado principalmente en 2009) y su posterior recuperación. La cuarta sección concluye.

II. Análisis de un ciclo expansivo histórico. La industria argentina entre el fin de la Convertibilidad y la crisis financiera internacional de 2008-2009 bajo una mirada de largo plazo

II.1. La actividad industrial en la post-Convertibilidad

La agonía que vivió la economía argentina durante los últimos años del régimen de Convertibilidad le reservó un papel muy especial a la industria. En efecto, mientras el PIB global experimentó una impactante reducción del 18% entre 1998 y 2002, el PIB industrial cayó muy por encima de esa cifra, contrayéndose un 27% en esos cuatro años, una caída equivalente a la de la ocupación en el sector (28%).

El período expansivo que se inicia tras la devaluación de 2002 resulta notable dado lo infrecuente de su duración e intensidad. En efecto, observando la serie de datos continuos sobre la actividad industrial –disponibles desde 1970– se aprecia que nunca antes, desde el inicio de dicha serie, se habían verificado 24 trimestres consecutivos de crecimiento manufacturero, como los que se dieron desde el tercer trimestre de 2002 hasta el segundo trimestre de 2008 inclusive. Esos seis años de crecimiento manufacturero se desarrollaron a una tasa media acumulativa superior al 10,5% anual, un ritmo inusualmente alto que constituye otro aspecto distintivo del período estudiado.

Este ciclo expansivo puede ser dividido en dos partes. En primer lugar, una etapa inicial de recuperación –años 2003 y 2004– con niveles de crecimiento cercanos al 16% anual. Es una fase de claro “rebote” respecto de la fuerte caída previa, donde las empresas industriales responden al repunte vigoroso de la demanda a partir de la progresiva utilización de una capacidad instalada ociosa que había llegado a tocar un piso cercano al 56% en 2002. A continuación, se despliega una segunda fase de estabilización del crecimiento industrial –que se extiende entre 2005 y 2008– a una tasa media del 8,9%. Durante esta segunda etapa el aumento de la producción se vio acompañado por nuevas inversiones; durante 2005 y 2006, cerca del 75% de la expansión productiva se vincula al crecimiento de la capacidad instalada, mientras que en 2007 y 2008 esto ya ocurre con prácticamente la totalidad del incremento productivo². Al mismo tiempo, como veremos más adelante, las importaciones industriales (tanto de productos intermedios como finales) comienzan a ganar participación progresiva en el consumo aparente de este segmento de bienes.

En síntesis, entre 2003 y 2008 inclusive, es decir, durante los seis años que se extienden entre el final del régimen macroeconómico que había signado la economía argentina durante la década del 90 y el impacto doméstico sufrido como consecuencia del estallido de la crisis financiera originada en los Estados Unidos que desmoronó los flujos internacionales de comercio, la industria nacional experimentó un crecimiento de notable intensidad. Ese crecimiento contrasta marcadamente –por su nivel y duración– con el recorrido que la industria argentina había seguido en los 25 años previos. Como se observa en el Gráfico 1, la producción industrial per cápita –a través de un sendero con notables vaivenes– había sufrido una contracción de casi el 50% entre 1974 y 2002; a partir de allí, la recuperación de ese indicador no se detuvo hasta 2008 y alcanzó un crecimiento acumulado del 74%.

II.2. El perfil sectorial del crecimiento productivo reciente: interrupción y reversión parcial de la “reprimarización” del sector industrial argentino

En los últimos años, una serie de artículos de investigación comenzó a analizar diferentes aspectos que caracterizaron la reciente etapa de crecimiento industrial en la Argentina.³ Se trata obviamente de un período corto y que –más allá de la interrupción puntual de 2009 por la crisis externa– aún no ha terminado, lo cual dificulta evaluaciones definitivas. Pese a ello, parece posible dividir estas distintas lecturas sobre el camino reciente de la industria local de acuerdo a su mayor o menor carga de “optimismo”, el cual guarda relación directa con la caracterización que se haga respecto a la profundidad del cambio acontecido en el tejido productivo local.

El punto de partida suele ser en buena medida compartido: el último cuarto del siglo XX fue escenario no sólo de una contracción inédita de la actividad industrial (como se ve en el Gráfico 1), sino también de una desarticulación regresiva que cambió estructuralmente la fisonomía del nutrido y complejo –aunque no exento de dificultades– entramado manufacturero que la Argentina exhibía hacia mediados de los 70. Por desarticulación regresiva entendemos la verificación conjunta de distintos fenómenos, tales como la concentración sectorial en actividades de baja agregación de valor en términos relativos, el debilitamiento o desaparición de múltiples segmentos productivos a manos de la competencia importada, el ocaso de un gran número de pequeñas y medianas empresas de origen nacional, la paralela consolidación de posiciones dominantes por parte de un conjunto de firmas transnacionales de gran tamaño, la destrucción masiva de empleo manufacturero, la fuerte licuación del salario real industrial, y el abandono de las apuestas productivas más complejas y ambiciosas (junto a la gran acumulación de capacidades tecnológicas asociadas) que habían estado, directa o indirectamente, protagonizadas por el Estado durante la etapa de industrialización sustitutiva.

¿Hasta qué punto esta suerte de “exterminio” de empresas, actividades productivas, capacidades tecnológicas y puesto de trabajo se revirtió en la etapa que estamos analizando? Como dijimos, las interpretaciones más recientes disienten en la respuesta dada a este interrogante. Nuestra lectura es que los cambios que se observan, si bien insuficientes e incompletos en virtud de la magnitud de la destrucción precedente, constituyen un quiebre del sendero previo –quiebre que trasciende el mero crecimiento agregado de la industria–. Uno de los aspectos que entendemos centrales para caracterizar lo sucedido se refiere a la composición sectorial del crecimiento industrial. En efecto, algunos de sectores más dinámicos del crecimiento manufacturero reciente fueron aquellos que se habían transformado en los grandes perdedores relativos del giro ortodoxo adoptado por la conducción económica de la última dictadura militar y profundizado en los años 90.

Como dijimos antes, una de las características distintivas de la reestructuración regresiva producida a partir de mediados de los ‘70 había sido la notoria desarticulación sectorial en desmedro de algunas actividades intensivas en ingeniería (dando cuenta de los elevados niveles relativos de innovación, encadenamientos y niveles de profesionalización laboral que los caracterizan), tales como las industrias productoras de bienes de consumo durable y también de bienes de capital; como contracara de lo anterior, los sectores que ganaron posiciones relativas dentro de la estructura industrial argentina fueron aquellos asociados a la producción de commodities industriales basadas en recursos naturales domésticos.⁴ Lo sucedido en la Argentina de los 90 –a partir de la apuesta redoblada por un proceso de apertura creciente con fuerte apreciación cambiaria– agudizó ese cuadro de reestructuración sectorial regresiva.

Como síntesis de ese proceso observemos los datos presentados en el Cuadro 1. Allí se observan los cambios producidos durante el último cuarto del siglo XX en la participación relativa de dos grandes sectores en la estructura industrial argentina: la producción de maquinaria y equipo, por un lado, y de alimentos y bebidas, por otro. La preponderancia de una u otra actividad constituye un símbolo de la diferencia que existe entre una apuesta por una estructura industrial destinada básicamente a procesar las materias primas en las cuales el país ha tenido siempre ventajas comparativas naturales, o por una estructura más compleja, ligada al desarrollo del estratégico segmento de los bienes de capital, el cual ofrece características muy distintas del anterior en términos de su agregación de valor, sus encadenamientos productivos, sus niveles de inversión en innovación e I+D, sus requerimientos de mano de obra calificada y, en definitiva, de sus capacidades asociadas en términos de aprendizaje productivo y tecnológico.

Si bien no se produjo en estos últimos años una reversión consolidada de esta imagen de primarización estructural sufrida por la industria en los veinticinco años previos, resulta significativo el hecho de que el proceso se detuvo y comenzó a revertirse parcialmente a partir de 2003. En efecto, tal como hemos analizado en otro trabajo⁵, la etapa reciente de crecimiento industrial no estuvo limitada a las ramas que habían devenido “tradicionales” en el diezmado entramado productivo local (alimentos y bebidas, automotriz, minerales no metálicos, industrias metálicas básicas) sino que –entre los sectores más dinámicos– se destacaron también algunas ramas metalmecánicas y/o intensivas en ingeniería, como la fabricación de maquinaria y equipo, los instrumentos médicos y los productos de metal, junto con algunos sectores intensivos en trabajo.⁶

Como se refleja en el Gráfico 2, los sectores intensivos en ingeniería (excluyendo la rama automotriz) que en 2002 participaban con sólo el 10% del valor agregado industrial, en 2007 habían ganado casi 5 puntos porcentuales adicionales, constituyéndose así en el agrupamiento sectorial de más acelerado crecimiento relativo. Asimismo, los sectores intensivos en trabajo ganaron 2,5 puntos, pasando de aportar el 19% del valor agregado total en 2002 al 21,5% en 2007. Mientras tanto, la rama de alimentos y bebidas cedió casi 5 puntos porcentuales y los demás sectores intensivos en recursos naturales resignaron unos 2,8 puntos adicionales; en conjunto estos dos grandes agrupamientos que procesan materias primas agrícolas y/o minerales, cedieron una parte no despreciable de su protagonismo cayendo desde una participación próxima al 48% hasta una del 40,2% en tan sólo cinco años. Esta tendencia –que, como es obvio, da cuenta de diferentes velocidades sectoriales de expansión relativa dentro de un período en el que la producción de todos los bloques mencionados creció en términos absolutos– no se limitó a los dos años iniciales de recuperación, sino que se sostuvo aún cuando la capacidad instalada de varios de estos sectores se había agotado y el crecimiento requirió nuevas inversiones.

II.3. Tendencias y características del empleo industrial entre 2003 y 2008

Si el perfil sectorial del crecimiento industrial, como argumentamos recién, constituye un aspecto distintivo del ciclo expansivo reciente, la trayectoria seguida por el empleo fabril aporta un verdadero punto de quiebre respecto a lo que había sucedido durante los veinticinco años previos (Cuadro 2). En efecto, a partir 1975, año que marcó el comienzo de un proceso de prolongado ajuste recesivo de la economía argentina, el empleo industrial recorre un sendero de caída continua hasta 2002. La contracción del empleo no modificó su trayectoria ni siquiera en los períodos en los que –como sucedió durante la primera etapa de la Convertibilidad– la actividad manufacturera se expandió a tasas elevadas.⁷

Se ha insistido, en ocasiones, respecto a que este hecho no respondería a una circunstancia particular de la estructura económica argentina, sino que estaría vinculado con una tendencia global de caída relativa de la participación industrial en el PIB y, en consecuencia, del empleo industrial en el empleo total de la economía, el cual se habría volcado crecientemente, en todas las economías modernas, hacia el sector de los servicios. Digamos, al respecto, que si bien es cierto que el desarrollo industrial extendido que se produce en los veinticinco años que siguieron a la segunda posguerra mundial, etapa a veces referida como la “edad de oro” del capitalismo industrial, es sumamente distinto al (mucho más complejo) recorrido posterior, el relato que sostiene que la decadencia del empleo manufacturero es un fenómeno que sucedió en todos lados por igual no es enteramente cierto. Si bien no podemos aquí analizar con detalle este aspecto, permítasenos tan sólo ilustrar –a modo comparativo– las diferencias ostensibles con lo sucedido en Brasil (Cuadro 3). Mientras que entre 1974 y 2003 el país vecino crea empleo industrial a una tasa equivalente a la del aumento de su población (y mantiene, por tanto, la presencia relativa de los ocupados industriales), la Argentina –como dijimos antes– avanza en un camino de enorme destrucción neta de su empleo fabril, ocasionando que la “densidad” del empleo industrial pase de ser de unos 60 ocupados cada mil habitantes a unos 25, esto es, un derrumbe superior al 58%.

Como se ve en el gráfico 3, el año 2003 representa una bisagra en esa prolongada tendencia contractiva. A partir de allí, y durante los cinco años que siguieron, el crecimiento del empleo manufacturero se produjo a una tasa media anual del 5,8%; al igual que lo sucedido con la producción, dentro de esta etapa es posible distinguir entre dos fases diferenciadas, un “boom” inicial a tasas interanuales de entre el 6% y el 10% durante los años 2003 a 2005 y, desde allí, una estabilización cercana al 5% hasta el tercer trimestre de 2008 inclusive. Los salarios reales del sector, por su parte, recuperan a partir de 2004 el nivel que tenían en 2001, antes de la fuerte licuación sufrida como consecuencia del escalón inflacionario que siguió a la devaluación de principios de 2002. En 2006, las remuneraciones reales ya se encontraban un 30% por encima del nivel pre-devaluatorio. A partir de allí, los salarios nominales crecieron a tasas del 22% (2007), 25% (2008), 18% (2009) y 33% (2010), aunque la controversia referida a los indicadores de precios interfiere en las apreciaciones que puedan realizarse respecto al comportamiento real de dicha variable.

II.4. La evolución de las exportaciones e importaciones industriales

La fuerte corrección cambiaria que siguió al colapso del régimen de Convertibilidad alentó una vertiginosa expansión de las exportaciones industriales argentinas hasta que la irrupción de la crisis internacional ocasionó en 2009 un abrupto freno en los flujos globales de comercio. Entre 2003 y 2008, las exportaciones agroindustriales (MOA) crecieron durante esta etapa a una tasa anual media del 19% mientras que las exportaciones de origen industrial (MOI) se expandieron a una tasa –aun más dinámica– del 23%. Este marcado dinamismo implicó que el coeficiente exportador de la industria –medido como la relación entre las exportaciones y el valor bruto de la producción (VBP)– trepase desde un valor promedio del 12% en los 90 hasta una marca cercana al 25%. Si bien prácticamente la totalidad de actividades industriales (medidas por los 2 dígitos de la CIIU) exhibieron incrementos significativos en su coeficiente exportador, existen diferencias importantes entre sectores. Los valores más altos se observan en las actividades ligadas a los recursos naturales (alimentos, cuero y refinación de petróleo) que pasan a destinar bajo el nuevo régimen macroeconómico entre el 25% y el 40% de sus ventas a los mercados externos. Asimismo, se da un elevado incremento en químicos y metales comunes, que tenían en 2007 coeficientes que superaban el 20%, y en otros sectores que, partiendo de valores relativos muy bajos, como ocurre en textiles, papel, caucho y plástico, maquinaria y equipo, y aparatos eléctricos, llegaron a superar el 10%.⁸

En cuanto a la composición sectorial relativa de las ventas al exterior no se observaban hacia 2008 grandes cambios respecto a la imagen vigente diez años atrás. El sector productor de alimentos y bebidas concentra una impactante participación en las exportaciones industriales totales con algo más del 43%. Otras cuatro actividades tradicionales –automotriz, productos de la refinación de petróleo, sustancias químicas y las industrias metálicas básicas– explicaban en conjunto alrededor de un 40% de las ventas externas de la industria local. En el otro extremo, cada uno de los diecisiete sectores que componen el resto de las divisiones industriales, participaban en promedio con el 1% de las exportaciones totales.

En relación a las importaciones –y pese a la enorme alteración de los precios relativos que supuso la devaluación de 2002– se observa, durante el período que estamos analizando, la continuación de la tendencia de participación creciente que se había verificado durante la década anterior. En efecto, las importaciones en relación al consumo aparente de bienes industriales habían pasado del 13% al 19% entre 1993 y 1998, momento a partir del cual la recesión interrumpe esa tendencia creciente. Pero el enorme dinamismo que mostraron las importaciones industriales a partir de la recuperación de la economía –crecieron a una tasa anual media del 36% entre 2002 y 2008– determinó que su proporción en el consumo aparente superara el 27% en este último año. Existió, en términos sectoriales, una penetración extendida de importaciones industriales. Sobre un total de 22 sectores (nuevamente, CIIU a 2 dígitos) en tan sólo cinco de ellos se observaba en 2007 un coeficiente menor de importaciones sobre el consumo aparente que en 1998: alimentos y bebidas, madera, papel, edición e impresión y productos metálicos. Los diecisiete sectores restantes han visto incrementado este coeficiente; un reducido grupo de ellos de forma poco significativa –tabaco, minerales no metálicos, metales comunes y maquinaria y equipo– pero la mayoría, en cambio, sufrió un crecimiento importante de la participación de las importaciones en sus mercados, destacándose los casos de los textiles (pasan del 13,5% al 21%), la indumentaria (6,5% al 12%), la refinación de petróleo (3% al 14%), los productos químicos (25,5% a 37%), los equipos de radio, TV y comunicaciones (58% al 90%) y la fabricación de muebles (12% al 26%). Es factible que al interior de algunos de estos grandes agrupamientos sectoriales existan ciertas líneas de productos cuya importación previa haya sido sustituida parcial o incluso totalmente por producción local, pero –de existir– estos casos se habrían visto compensados por otros en donde los bienes importados ganaron en importancia. Así, la devaluación por sí misma no resultó una herramienta suficiente para promover un cuadro de sustitución de importaciones a nivel sectorial e incluso, en la mayoría de los casos, no consiguió evitar el retroceso de la participación nacional en el abastecimiento del mercado doméstico.

En términos de su composición, se observa que han ganado en importancia las importaciones de insumos industriales y agropecuarios mientras que se redujo la correspondiente a diversos productos metalmecánicos e intensivos en recursos naturales.

De esta manera, y pese a que –como marcáramos antes– durante el período bajo análisis se ha dado un incremento significativo de las exportaciones industriales, el mayor dinamismo exhibido por las importaciones determinó que el saldo comercial de la industria sufriera un deterioro constante durante el período reciente. Si bien el saldo comercial de las MOA se triplicó entre 2002 y 2008, especialmente impulsado por las exportaciones de harina y de aceite de soja, este resultado ha sido más que compensado por el deterioro del balance de las MOI. En efecto, entre 2003 y 2008, las importaciones de las MOI se cuadruplicaron, pasando desde los U$S 12.000 millones a los U$S 48.000 millones, con lo cual el déficit comercial de este segmento de manufacturas alcanzó en 2008 los U$S 26.000 millones, superando al superávit de las MOA y profundizando el déficit de la industria manufacturera en su conjunto (Cuadro 3).

El déficit en MOI que exhibe la estructura económica argentina es extendido: nueve de cada diez ramas de este segmento (clasificadas según CIIU a 4 dígitos) presentan saldos comerciales negativos en 2008. Sin embargo, el grueso del déficit se concentra en un conjunto limitado de actividades. Se destaca el intercambio de maquinaria y equipo y materiales eléctricos (representan más de una cuarta parte del déficit MOI total), dos sectores íntimamente ligados a la inversión. La aceleración de esta variable en los últimos años derivó en un crecimiento de las importaciones de bienes de capital –inevitable dada la larga desarticulación regresiva sufrida por los productores nacionales de este rubro. Seguidamente, explicando casi un 20% del rojo en la balanza de manufacturas industriales, aparecen los productos electrónicos y de línea blanca, directamente asociados al aumento del consumo de durables como celulares, computadoras, acondicionadores de aire, y otros bienes semejantes que no se producen en el país o que son solamente ensamblados localmente a partir de componentes importados. El tercer grupo relevante es el de los químicos –químicos básicos, agroquímicos y productos farmacéuticos–, con un valor que en 2008 dio cuenta del 18% del déficit en MOI. Finalmente, el cuarto sector que explica una porción significativa –más del 11%– del desbalance comercial en las MOI es el automotriz. Pese a ser una rama sectorial con comercio administrado, la actividad de las terminales sigue siendo fuertemente dependiente de partes y piezas importadas.

De esta forma, de acuerdo a los datos discutidos arriba, se observa que pese al cambio que implicó el abandono del modelo de la Convertibilidad, la apertura de las funciones de oferta y de producción de la industria no parecen haber sufrido mayores modificaciones. Tal como había sido discutido en la literatura previa a esta etapa⁹, la reestructuración regresiva de la década del 90 impuso a las empresas industriales la adopción de prácticas defensivas que incluyeron la incorporación creciente de insumos importados e, incluso, de bienes terminados para complementar su propia oferta productiva.

El déficit comercial industrial –y, en particular, de MOI– se debe, entonces, a la entrada de productos finales cuya producción local no existe o es muy poco significativa (como celulares, computadoras y gran cantidad de bienes de capital), de insumos intermedios de ramas que se desarticularon verticalmente en el proceso de apertura previo (por ejemplo, autopartes y farmoquímicos) y de bienes de consumo final que compiten con la oferta de productores locales (típicamente textiles y algunos productos metalmecánicos). En otras palabras, la mayor parte del déficit comercial se debe a la existencia de “casilleros vacíos” de la estructura productiva heredada del período de ajuste estructural.

Significativamente, durante el período analizado, y a diferencia de tantas otras experiencias del pasado, el saldo comercial industrial deficitario no derivó en una crisis “tradicional” de balanza de pagos. Este resultado parece haber estado fuertemente influido por el incremento inusitado de los términos de intercambio, el cual hizo posible que el país sostuviera un abultado superávit comercial global. En otras palabras, las insuficiencias de la estructura industrial argentina (insuficiencias que, si bien fueron indudablemente heredadas del pasado, no hallaron un intento de solución decidido durante el período reciente) quedaron ocultas –y sus efectos eventualmente postergados– por la bonanza de las condiciones externas durante estos años.

III. El impacto de la crisis financiera internacional y la recuperación

La crisis financiera internacional puso un paréntesis al crecimiento de la industria argentina. Esta comenzó a reducir sus niveles de producción a finales del año 2008 por primera vez desde la crisis de fines del siglo pasado, siendo esta disminución impulsada por la abrupta caída del comercio exterior (tanto en precios como en cantidades), a lo cual se sumó su efecto multiplicador sobre el mercado local.

Los sectores más afectados fueron los ligados a la inversión y al consumo de bienes durables. La caída de la demanda y la creciente incertidumbre sobre el futuro pusieron un freno a la inversión, mientras el consumo privado comenzaba a sentir el impacto de la caída del empleo y la reducción del gasto ante la pérdida de ingresos. Así, se contrajo tanto la actividad de la construcción (ligada también a la caída del excedente agrícola por la sequía y la disminución de precios) como la demanda de bienes de capital, de la mano de la postergación de los planes de ampliación de capacidad instalada de la industria local.

La contracción de la inversión afectó a los productores de metálicas básicas (insumo básico de la construcción y del complejo metalmecánico), quienes además enfrentaban un contexto internacional de precios y demanda externa en caída libre. Así, la producción de acero se redujo en un 28%. Por otro lado, la menor demanda de equipos impactó de manera negativa sobre la producción de bienes de capital, la cual disminuyó en un 14%.

Por otra parte, la reducción de los gastos de los hogares impactó sobre el consumo de bienes durables, especialmente la compra de autos, electrodomésticos y productos electrónicos. En el caso del sector automotriz, tuvo particular importancia la crisis de Brasil, principal destino de sus exportaciones. El resto de los sectores productivos afrontaron, en su mayoría, reducciones en la producción de menor magnitud, debido fundamentalmente a la contracción del mercado interno.

En resumen, en el año 2009, las exportaciones MOA se redujeron un 11%, mientras las MOI lo hicieron en un 15%. El empleo industrial, por otro lado, cayó un 2,5%, destruyendo de esa manera alrededor de 45 mil puestos de trabajo registrados.

La crisis internacional, devenida en recesión local, llevó al gobierno a adoptar una serie de medidas para revertir sus efectos socioeconómicos. A diferencia de las experiencias previas, se articuló una política macroeconómica contracíclica, utilizando la demanda estatal para contrarrestar la caída del gasto privado, al mismo tiempo que se avanzaba en la protección del mercado interno. Las medidas de mayor impacto fueron el incremento de la inversión pública y la asignación universal por hijo, que impactaron de lleno en la actividad de la construcción y en el consumo de bienes de primera necesidad (alimentos, indumentaria, etc.).

Por otra parte, se extendió el Programa de Recuperación Productiva (Repro), el cual otorgó subsidios a numerosas empresas para reducir la pérdida de rentabilidad por la crisis y evitar así los despidos masivos. La condicionalidad de los subsidios a la no reducción de personal se trasladó a regímenes preexistentes del Ministerio de Industria, como el de régimen de promoción fiscal a la producción nacional de bienes de capital.

Además, se tomaron medidas orientadas hacia sectores puntuales, siendo la más importante la modificación de los incentivos fiscales para la fabricación de productos electrónicos en Tierra del Fuego. Ello permitió que el sector electrónico sea el de más veloz recuperación, superando ya a mediados del año 2010 el nivel de empleo previo a la crisis.

Por último, cabe una mención particular a la política de administración del comercio exterior y su extensión en este período. La aplicación de licencias no automáticas de importación (LNA) y derechos antidumping fueron dos herramientas utilizadas por el gobierno para intervenir sobre los flujos de comercio exterior, promoviendo la fabricación local de productos industriales. Hasta el estallido de la crisis, esta política había estado concentrada fundamentalmente en una serie de sectores considerados “sensibles” (cuero, calzado, indumentaria, juguetes, etc.) por su fuerte capacidad de creación de puestos de trabajo y su fragilidad ante la competencia externa. Luego, en el contexto de fuerte caída de la demanda mundial, esta política se extendió (principalmente las LNA) para defender el empleo y el nivel de actividad ante la amenaza de que ciertos países exportadores volcaran sus excedentes en el mercado local. A su vez, la caída de las exportaciones y la fuga de divisas redoblaron la necesidad de contener la entrada de bienes importados.

Por consiguiente, la cantidad de posiciones arancelarias afectadas por LNA pasó de 85 a 411 entre 2007 y 2009, lo que permitió ampliar la cobertura de la administración de comercio, en términos cuantitativos, abarcando ahora un 7,3% de las importaciones en 2009 (frente a un 2,3% en 2007), y cualitativos, incluyendo también a nuevos sectores, principalmente metalmecánicos. Esta política implicó un ahorro de divisas producto de la disminución de las importaciones, las cuales fueron desplazadas por producción local.

A mediados del año 2009, la industria comenzó nuevamente a incrementar su nivel de producción de la mano de la recuperación del mercado local e internacional. En el plano externo, Sudamérica y Asia fueron las dos regiones que mejores respuestas articularon ante la crisis internacional, retomando rápidamente el crecimiento. Ello significó para nuestro país una pronta recuperación de su mercado de manufacturas industriales (Latinoamérica, especialmente Brasil) y agrarias (presencia creciente de Asia). De esta manera, en el año 2010 las MOA y las MOI crecieron un 7% y un 27% respectivamente, superando en el caso de las MOI los niveles máximos alcanzados dos años atrás. A nivel doméstico, las políticas de demanda mencionadas anteriormente se conjugaron con la reactivación del empleo, la expansión de la cosecha (con precios nuevamente favorables), y la reactivación de la construcción.

La industria retomó así una velocidad de crecimiento similar a la que la caracterizó durante la etapa anterior a la crisis. Al interior del entramado manufacturero, las dinámicas de reacción fueron distintas: el sector automotriz, las industrias metálicas básicas, los bienes de capital y los insumos para la construcción se convirtieron en los de mayor crecimiento en el año 2010. En otras palabras, los segmentos de la industria que habían sido más afectados por la crisis internacional fueron luego los que pasaron a encabezar el crecimiento, al comenzar a recuperar (y luego superar) los niveles de producción máximos alcanzados previamente.

El incremento de la producción impulsó el alza del empleo, desandando de esta manera la caída previa. Hacia el primer trimestre del 2011 ya se habían recuperado prácticamente la totalidad de los puestos de trabajo perdidos en la crisis. El ritmo de absorción de nueva mano de obra se fue incrementando a medida que se consolidaba el crecimiento de la producción. Desde el cuarto trimestre del año 2009 la ocupación comenzó a recuperarse y a principios del 2011 registraba ya una tasa de expansión interanual del 3%. Comparado con el crecimiento previo a la crisis, puede observarse que el empleo se expande de forma más lenta (el aumento era del orden del 5% promedio en 2006-2007). La otra cara del mismo fenómeno es el alza más acelerada de la productividad, convirtiéndose en un factor fundamental de la continuidad del proceso de expansión industrial.

En el gráfico 4 se pueden observar las disparidades en la profundidad de la caída del empleo en 2009 y de la recuperación en 2010. En ese sentido, la creación de empleo en 2010 reproduce la dinámica sectorial de la producción mencionada anteriormente. Los de mayor crecimiento son los productores de bienes durables (automotores y electrónicos, principalmente), los ligados a la construcción, los fabricantes de bienes de capital y de productos químicos y plásticos. Por el contrario, en los sectores de papel, refinación de petróleo, cuero, tabaco, edición, madera, frigorífico y otros equipos de transporte, el empleo continuó disminuyendo en el año 2010. Tomando la clasificación utilizada en el apartado 2, puede afirmarse que los sectores intensivos en ingeniería, el sector automotriz, las metálicas básicas y los químicos, han mostrado una fuerte capacidad de reacción. Por otro lado, la respuesta ha sido más débil en los sectores ligados a la explotación de recursos naturales y en los intensivos en trabajo (excluyendo al complejo de textil-confecciones). En otras palabras, una parte significativa de la industria (representa el 20% del empleo industrial), que reúne a buena parte de los sectores “sensibles” (así llamados por su utilización intensiva de la mano de obra y por la alta participación de PyMEs) y a un puñado de sectores con problemas específicos (como las dificultades para seguir creciendo sin nuevas inversiones en la producción de pasta celulosa, papel y refinación de petróleo), no acompañó en el año 2010 el crecimiento del empleo industrial.

A medida que se fue consolidando el escenario de veloz expansión de la industria, fueron resurgiendo ciertas problemáticas que se hacían presentes previamente a la crisis. En primer lugar, la necesidad de incrementar las fuentes de financiamiento de la inversión para ampliar la capacidad instalada y evitar cuellos de botella. En este sentido, se creó el Programa de Financiamiento Productivo del Bicentenario, el cual se dispuso articular fondeo del Banco Central con una Unidad de Evaluación de Proyectos (en la que participan los ministerios de Economía, Industria y Agricultura) y el sector bancario. De esta forma, se comenzaron a otorgar créditos para inversión a tasas del 9,9% con un plazo de 5 años. Estos fueron canalizados principalmente a través del Banco Nación, el cual aprovechó el fondeo para expandir su cartera de crédito productivo centrado hacia las PyMEs. El sector bancario privado, por su parte, exhibió una participación marginal, dejando en claro que en el escenario actual el Estado es el único actor con capacidad (o voluntad) de aportar los recursos crediticios necesarios para potenciar el desarrollo productivo.

En segundo lugar, el crecimiento trajo nuevamente un deterioro del balance comercial industrial. Las importaciones de MOI se incrementaron un 44% en 2010 y alcanzaron un nuevo récord de poco menos de U$S 49 mil millones, con un déficit comercial de MOI que superó los U$S 25 mil millones.

La preocupación por la merma de divisas que este déficit implica llevó a extremar las medidas reactivas para procurar sustituir importaciones. Con un menor nivel efectivo de protección cambiaria, se apostó a la profundización de las barreras paraarancelarias, especialmente las LNA mencionadas anteriormente. Asimismo, las mayores dificultades para importar productos fue utilizada para encarar negociaciones con varias empresas pertenecientes a ciertos sectores deficitarios, tales como maquinaria agrícola, farmacéutica, automotriz, indumentaria y electrónica, entre otros. Desde el gobierno se pretende que las firmas más representativas de estos sectores exporten por montos similares a los que importan, o bien incorporen una mayor participación de partes y piezas nacionales

Por último, se lanzó el Plan Estratégico Industrial 2020, en el cual el gobierno se propone duplicar el producto industrial y las exportaciones de manufacturas. La realización de los foros correspondientes a cada una de las cadenas seleccionadas y la elaboración de metas sectoriales hacia el 2020 posicionó a la reducción (o reversión) del déficit comercial como uno de los objetivos prioritarios de las políticas productivas de la década en curso.

IV. Conclusiones

A partir del cambio de régimen macroeconómico que se observó desde la salida de la Convertibilidad, la industria argentina atravesó un período de crecimiento extraordinario que superó toda expectativa que pudiera haberse tendido y que continúa hasta el momento en que escribimos este trabajo. La actividad industrial exhibió un sorprendente crecimiento del 87% entre el piso al que había llegado en 2002 y el año 2010. Se trata de una expansión muy superior a la experimentada –bajo un contexto regional expansivo– por el sector manufacturero del resto de las economías latinoamericanas. Asimismo, en cuatro de los ocho años bajo estudio, la actividad industrial argentina creció por encima del PIB (2003, 2004, 2006 y 2010), deteniendo el largo proceso de desindustrialización sufrido por la economía doméstica.

Dentro del período analizado existió una primera etapa de crecimiento continuo que, tanto por su extensión como por su intensidad (seis años a una tasa media acumulativa del orden del 10,5%), resultó sumamente excepcional en términos históricos. Asimismo, además de la vigorosa expansión agregada, en esta etapa fue posible observar una serie de aspectos muy significativos respecto a la trayectoria de más largo plazo exhibida por nuestra industria. Algunos de estos aspectos trazaron un quiebre con el pasado reciente mientras que otros dibujaron un trazo de clara continuidad respecto a ciertas tendencias estructurales ya muy asentadas en la estructura productiva argentina.

Por un lado, la industria volvió a ser un espacio generador de empleo después de atravesar más de un cuarto de siglo durante el cual se había transformado en un ámbito expulsor de mano de obra –inclusive en períodos de expansión de la actividad. A partir de 2003 y durante los cinco años que siguieron, el empleo manufacturero se expandió a una tasa media anual del 5,8%.

Por otro lado, esa fuerte expansión de la ocupación fabril no se apoyó en una licuación salarial sostenida en el tiempo. Los salarios reales del sector recuperaron a partir de 2004 el nivel que tenían en 2001, antes de la fuerte caída sufrida como consecuencia del salto inflacionario que siguió a la devaluación de principios de 2002. En el año 2006, las remuneraciones reales medias en la industria ya se encontraban un 30% por encima del nivel pre-devaluatorio. A partir de allí resulta mucho más difícil evaluar detalladamente la evolución de los salarios reales debido a los problemas suscitados con la elaboración de los indicadores de precios, pero las subas nominales han sido siempre semejantes o superiores a todas las estimaciones (oficiales o no) de la inflación.

En tercer término, la estructura sectorial del crecimiento exhibió un notable dinamismo de las actividades intensivas en ingeniería e intensivas en trabajo, agrupamientos que habían estado entre los grandes “perdedores” de la etapa 1975-2002. Consideramos muy alentador el hecho de que el ciclo reciente de crecimiento industrial no haya estado limitado a las ramas que devinieron “tradicionales” en el castigado entramado productivo local (alimentos y bebidas, automotriz, minerales no metálicos, industrias metálicas básicas) sino que se hayan destacado por su dinamismo algunas ramas metalmecánicas y/o intensivas en ingeniería, como la fabricación de maquinaria y equipo, los instrumentos médicos y los productos de metal, junto con algunos sectores intensivos en mano de obra, como las confecciones textiles y la fabricación de muebles, que han traccionado el aumento del empleo fabril.

En cuarto lugar, la producción industrial argentina consiguió ganar terreno en los mercados externos. En efecto, y desmintiendo algunos señalamientos poco rigurosos que pretenden caracterizar los años recientes como una etapa “aislacionista” de la Argentina, las ventas externas industriales en estos años mostraron un gran dinamismo, lo que permitió incrementar el coeficiente exportador de la industria desde valores cercanos al 12% en los años 90 hasta magnitudes del orden del 25% en la etapa reciente (incremento que no se explica tan sólo por la suba en los precios de algunas commodities industriales clave, sino que responde a un aumento en los volúmenes exportados). Sin embargo, y pese a la aparición de un grupo de nuevas empresas medianas nacionales que exportan productos de alta complejidad, el perfil de inserción internacional del país sigue estando excesivamente determinado por las ventas de commodities agrarios e industriales.

En quinto lugar, pese a que el nuevo esquema macroeconómico ofreció un tipo de cambio mucho más competitivo para la producción doméstica que el observado en la década anterior no parece haber sido suficiente para evitar la entrada masiva de importaciones industriales. Entre 2003 y 2008, éstas ganaron participación constante en el mercado interno en prácticamente todos los sectores y, por ende, no parece razonable caracterizar los años recientes como una etapa de sustitución de importaciones. Por el contrario, el veloz incremento de las importaciones industriales generó un abultado y creciente déficit comercial de MOI, especialmente concentrado en el segmento de los bienes de capital, los bienes de consumo durable (principalmente electrónicos) y los insumos intermedios.

La larga etapa expansiva atravesada se vio interrumpida en el año 2009 cuando, al igual que la economía toda, la industria sufrió el impacto negativo de la crisis financiera internacional originada el año anterior en las economías centrales. En un contexto de derrumbe de los flujos internacionales de comercio, la actividad manufacturera argentina observó un abrupto retroceso y el empleo registrado del sector se contrajo en un orden del 2,5%. Sin embargo, esa interrupción parece haber sido puntual y el año 2010 marcó un retorno al crecimiento acelerado y a la recuperación de los puestos de trabajo perdidos.

Es destacable la rápida respuesta que desde la política pública se ofreció a la gestión de la crisis. Por un lado, un conjunto de medidas macroeconómicas contracíclicas permitieron atemperar la fuerte contracción de la demanda de exportaciones y del consumo doméstico. En paralelo, una serie de políticas crediticias, de estímulo sectorial, de subsidio al empleo productivo privado, y de protección selectiva frente a las importaciones fueron hábilmente articuladas entre sí y permitieron atravesar el año 2009 con un costo en pérdida de actividad y empleo industrial mucho menor del que se temía al inicio de la depresión global.

Superado el freno provocado por la crisis internacional, la industria argentina ingresó nuevamente en un sendero de crecimiento acelerado. Sin embargo, parece afrontar un contexto de mayor incertidumbre que el atravesado en los años previos, ligada principalmente a un mercado mundial más volátil que no presenta signos claros de superación de la crisis, a la existencia de un conjunto de precios relativos menos favorable, y a la potencial reaparición de los viejos problemas derivados de la restricción externa que se anticipan en la tendencia decreciente que exhibe la balanza comercial argentina.

A su vez, y como novedad respecto al período 2003-2008, el Estado ha procurado recientemente profundizar la articulación de algunas herramientas de promoción productiva asociadas al financiamiento y a la administración selectiva del comercio exterior. El impacto de estas medidas sobre la estructura industrial argentina dependerá de la capacidad del Estado para consolidar las herramientas de política recuperadas, incorporar nuevas y articularlas en pos de una estrategia integral de desarrollo.

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Notas