¿Reindustrialización en la Argentina? la industrialización en la des-convertibilidad

Autor/es: Martín Burgos

Sección: Estudios de Economía Política y Sistema Mundial

Edición: 13

Español:

El crecimiento que conoció la industria entre 2003 y 2011 fue destacable en la historia económica argentina, tanto por su velocidad como por su duración. Sin embargo este proceso no está exento de críticas en cuanto a la falta de articulación entre los sectores y el elevado nivel de importaciones, que creció por encima de la producción industrial. En este artículo nos proponemos poner los argumentos en perspectiva haciendo hincapié en la argumentación del ahorro de divisas y la sustitución de importaciones. Al analizar el comercio exterior durante el período, vemos que la participación de los bienes de consumo en el total de las importaciones se reduce, mostrando por lo tanto cierta sustitución de importación en esos rubros. Las “leyes industriales” y el sesgo proteccionista de este gobierno parecen entonces haber tenido cierto resultado positivo, a pesar de la restricciones institucionales heredadas de la convertibilidad. La cuestión que queda planteada es en qué medida una profundización de la industrialización no debería realizarse a costa de los salarios de los trabajadores, dada la tendencia a la baja de los precios internacionales de los bienes industriales. Se propone leer este artículo en relación de diálogo-debate con el texto de Germán Herrera y Andrés Tavosnanska “Una década de expansión industrial en la Argentina”, incluido en esta misma publicación.


Introducción

Se ha generalizado en la literatura económica el rótulo de “post convertibilidad” para definir el modelo económico actual, haciendo alusión esencialmente a su ubicación cronológica posterior al modelo de la convertibilidad. Los que señalan que la piedra angular del modelo actual es el tipo de cambio competitivo podrían fijar su fecha de nacimiento el 7 de enero de 2002 -día en que se adoptó la Ley Nº 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario efectivizando la devaluación-.

Sin embargo el cambio de un instrumento de política económica no puede ser un árbol que tapa el bosque. Otros analistas preferimos entender un modelo económico como parte de una compleja construcción política. Por eso, el corte temporal respecto del modelo anterior lo ubicaríamos en un instancia política de primer relevancia: la asunción de Néstor Kirchner a la presidencia de la República, el 25 de mayo de 2003. De ser así, resulta evidente que “post-convertibilidad” no puede referir de ninguna manera al modelo actual, en tanto y en cuanto abarca cronológicamente un período anterior (enero 2002-mayo 2003).

Además, llamar “post convertibilidad” al modelo actual pareciera vaciarlo de contenido propio, como si no tuviese características diferenciadas respecto del modelo de Convertibilidad. En última instancia, también significaría que son mayores las continuidades del presente modelo respecto del anterior, reduciendo los cambios a algunas herramientas de política económica, como el abandono del tipo de cambio bajo. Desde ese punto de vista, se dejaría de lado toda consideración acerca de las modificaciones producidas en las estructuras económicas y sociales respecto del liberalismo fin de siècle.

Si bien cabe reconocer que son varios los rasgos de continuidad del presente modelo comparado con el anterior, ameritaría ponderar los obstáculos que impidieron los cambios necesarios, siendo los más obvios los de índole económica, como las herencias de pasivos. Entre estas, podemos contar la abultada deuda externa, la desindustrialización, la destrucción del mercado de trabajo o el desguace del Estado. Estos son regularmente estudiados por los economistas, como una forma de evaluar los cambios efectuados por este modelo, y en qué medidas el gobierno actual pudo revertir esos pasivos.

Sin embargo, los obstáculos que impiden una transformación social no son solo de índole económicos sino también institucionales. Estos últimos se fueron convirtiendo en verdaderas “trampas” regulatorias, tejidas por los tecnócratas neoliberales, tanto a nivel nacional como a nivel internacional, con el objetivo de hacer más dificultoso todo cambio de rumbo económico. Así es como la modificación de la Carta Orgánica del Banco Central y de la Ley de Entidades Financieras, fundamentales para garantizar niveles de inversiones, de producción y de empleo elevados, requieren una nueva ley. Y sabemos lo que eso cuesta en términos de búsqueda de consenso y negociaciones en el ámbito legislativo. Lo mismo ocurre para las propuestas cuyo objetivo es un cambio de fondo en el sector minero o petrolero, sabiendo que los legisladores de las Provincias involucradas en la extracción de esos recursos naturales votarían en contra de tales iniciativas.

Un caso extremo son las medidas impuestas por la dictadura militar, como el caso de la Ley de Entidades Financieras adoptada en 1977, dado que las mismas requieren una nueva ley aunque no fueron votadas por ningún parlamento democrático.

Asimismo, el uso de herramientas de política industrial y comercial por parte del Gobierno Nacional con el objetivo de lograr un proceso de reindustrialización del país se encuentra limitado por los acuerdos firmados durante los 90. En particular, la OMC -sucesora del GATT en 1995- condiciona las medidas proteccionistas y de subvenciones a la industria nacional. Por otro lado, las nacionalizaciones y los cambios en los regímenes tarifarios de los servicios públicos son obstaculizados por instituciones internacionales como el CIADI.

Proponemos el rótulo de “desconvertibilidad” para dar cuenta del proceso de salida de las instituciones de la convertibilidad, que en muchos aspectos perduran e impiden el pleno desarrollo del modelo de crecimiento con inclusión social.

Contemplando estas limitaciones reales para el cambio, el análisis de las continuidades y las rupturas entre el presente modelo y el de la Convertibilidad es un ejercicio necesario, a partir del cual podemos hacer una evaluación del camino recorrido y, seguramente, plantear las modificaciones de políticas públicas a realizar para mejorar ciertos aspectos del modelo.

Es desde esa perspectiva que abordamos el debate existente entre los economistas “industriales” heterodoxos sobre el escenario industrial que se abrió en 2003. Partiendo de la premisa que la industrialización es el motor del desarrollo, la discusión que se libra sobre la evolución de la industria argentina es fundamental para evaluar el sendero que estamos recorriendo desde 2003. En ese sentido la crítica realizada por Azpiazu y Schorr en su obra1 representa un desafío para todo aquel que quiera demostrar que el cambio que se está dando en varios ámbitos de nuestra sociedad también se da en el sector industrial.

Los principales aspectos de continuidad que resaltan los autores son que, a pesar del crecimiento de la producción nacional, las importaciones también crecen, y lo hacen a ritmo más elevado desde 2003. Por lo tanto, no se puede hablar de un proceso de industrialización por sustitución de importaciones, concepto fundamental para el desarrollo industrial.

Por otra parte, Azpiazu y Schorr muestran que el crecimiento de las exportaciones industriales, notable durante el período, es producto de la cúpula industrial, mientras que el crecimiento de las importaciones se explica por la estructura fabril heredada, que caracterizan como “desarticulada y trunca, muy sesgada hacia las primeras etapas de la transformación manufacturera y con marcadas heterogeneidades estructurales y desacoples en los niveles intra e interindustriales”.2

En este estudio nos centraremos en el primer aspecto de la crítica, a saber si existió un proceso de sustitución de importaciones en este modelo, entendiendo que ese proceso es fundamental para poder hablar de un cambio en el sector industrial.

En el primer apartado volveremos sobre la relación entre producción nacional e importaciones, en términos conceptuales y estadísticos. Trataremos de mostrar que existen indicadores contradictorios acerca del proceso de industrialización por sustitución de importaciones desde 2003, que pueden explicarse por las actuales circunstancias de términos de intercambio internacional favorable.

En una segunda parte, analizaremos las tensiones existentes en las importaciones y la producción nacional, haciendo especial hincapié en la evolución de la capacidad instalada para concluir que los cambios ocurridos desde 2003 son más importantes de lo que comúnmente se entiende.

1. El coeficiente de importación, importa?

1. a. Industrialización y sustitución de importaciones

La noción de industrialización por sustitución de importaciones remite cronológicamente al modelo de desarrollo latinoamericano que empezó en los años 30 y 40 y terminó con las dictaduras militares de los años 70. Los debates de aquel tiempo parecen volver en el centro de la escena luego del paréntesis liberal.

Pero evidentemente el contexto actual es muy distinto del que existía cuando el modelo de sustitución por importaciones nació: el de las guerras mundiales, de la crisis de 1929, y del pasaje de la hegemonía británica a la estadounidense. Precisamente Raúl Prebisch fue el economista que, en 1949, mejor interpretó ese contexto. Su teoría del centro y la periferia trataba de captar el cambio en la escena internacional que representaba el auge de Estados Unidos como país predominante, y que a diferencia de Gran Bretaña no necesitaba importar materias primas. De hecho su desarrollo económico se había constituido sobre la base del proteccionismo, obligado en un primer momento por el bloqueo británico e incentivado después bajo la influencia de políticos como Hamilton. Además de tener un coeficiente de importaciones muy bajo (calculado en 3% de su PBI), Estados Unidos tenía un superávit de balanza de pagos estructural.3

Para los países latinoamericanos, el efecto era una restricción de la nueva divisas (el dólar) que se prolongará a partir de entonces y dará lugar a las realidades del stop and go en los años 50 y 60. Ante esa situación, la propuesta de Prebisch fue clara: la industrialización por sustitución de importaciones no solo era saludable, sino necesaria. Saludable, porque en cualquier circunstancias el progreso técnico no era aprovechado por los países periféricos. Necesaria porque la restricción de divisas imponía una urgencia parar lograr el objetivo.

Asimismo, la reducción del coeficiente de importaciones, según él, solo era un caso particular del proceso de sustitución de importaciones:

Hay, pues, que admitir, según ya se ha explicado, la posibilidad de que tenga que reducirse el coeficiente de importaciones, ya sea en conjunto o en dólares, reduciendo o suprimiendo artículos no esenciales, para dar lugar a más amplias importaciones de bienes de capital. En todo caso, la necesidad de cambiar la composición de las importaciones parecería indispensable para proseguir la industrialización.4

La prolongación en el tiempo de la restricción externa, que tal vez nunca pudo superarse durante el modelo de industrialización por sustitución de importaciones en Argentina, tendió de esa manera a confundir el proceso de industrialización por sustitución de importaciones con el indicador del coeficiente de importaciones. Lógicamente, la restricción externa siguió siendo un supuesto de toda discusión de reindustrialización en la Argentina desde la vuelta de la democracia.

Las actuales circunstancias, sin embargo, merecen llamar la atención sobre esos supuestos. Tal como lo mencionamos, gracias a una acumulación de reservas históricas y términos de intercambio favorables (por ahora), en el corto plazo podemos decir que la restricción de divisas se relajó. Esto, por supuesto, no nos permite hablar de un cambio de paradigma o de un fin de la restricción externa, ni concluir que la industrialización ya no es un instrumento del desarrollo. Simplemente la ausencia notoria de restricción externa a corto plazo es un dato a tener en cuenta a la hora de evaluar la evolución de la industria argentina en el período reciente. Así, el esfuerzo que tiene que realizar un país para industrializarse puede ser menor en estas circunstancias.

En primer lugar, la sustitución de importación justificada por el ahorro de divisas necesaria al crecimiento económico será menor en la actualidad, que en una situación de restricción externa. Marcelo Diamand, profundizando la lectura estructuralista del problema de la restricción externa, propuso un “costo límite” a la sustitución de importaciones. Ese se define como el menor costo necesario para que el ritmo de sustitución de importación alcance a mantener equilibrado el sector externo con pleno empleo.5 Este costo límite se justificaba en cierto fracaso de la primera sustitución de importación, en la cual en determinadas industrias las necesidades de importaciones de materias primas eran superiores a las que se ahorraban por el bien de consumo importado.

En la situación actual, en la cual los precios internacionales de los bienes industriales tienden a caer, generando una presión en todos los mercados mundiales agravados por los excedentes derivados de la crisis de los países europeos y norteamericanos, la importación de ciertos bienes puede ser más provechosa que su sustitución por industria local. Esto puede explicar en parte que el crecimiento industrial argentino siga siendo desarticulado. A continuación mostraremos algunos indicadores fundamentales de la evolución de la industria argentina desde 2003, y en su comparación con el modelo de Convertibilidad.

1. b. La estructura de las importaciones

Si nos referimos a la estructura de las importaciones en cuanto a su uso, veremos cambios importantes comparando los años 90 respecto al período 2003-2008:


Cuadro 1


Estructura de importaciones, en porcentaje

De este cuadro se nota que los dos modelos (de los 90 y el actual) tienen una estructura de importaciones distintas en cuanto a los productos medidos por uso: mientras los bienes de capitales caen de 26 a 23% de las importaciones totales durante los períodos de crecimiento (1993-1998 y 2004-20106), los bienes para consumo se importaron en una proporción de 16% de las importaciones durante los años 90, y solo 11% durante el período 2004-2010. En tanto, las importaciones de bienes intermedios son más elevadas en el actual modelo (35% contra 33%), así como las importaciones de combustibles (6% contra 3%), quedando sin cambios las piezas y accesorios de bienes de capital (18 y 17%) y los vehículos automotores para pasajeros7 (6 y 5%).


Cuadro 2


Precios de las importaciones, en índice, con 1993=100

El Cuadro Nº 2 nos permite apreciar que la caída de los bienes de capital en la participación puede ser explicada en parte por una caída pronunciada en sus precios internacionales. Esa reducción de precios es menor para los bienes de consumo, y no permite explicar la fuerte caída de su participación en el total. En tanto, vemos que el aumento en la participación de los combustibles podría ser explicado por el aumento de sus precios internacionales, lo mismo que para los bienes intermedios pero en menor medida.

Este cambio en la composición de las importaciones es un fuerte indicio del cambio hacia una menor demanda de bienes de consumo, constituyendo un importante indicador de un proceso de industrialización por sustitución de importaciones.

1. c. El coeficiente de importaciones

Mas allá de la confusión existente entre la sustitución de importaciones como proceso y el coeficiente de importaciones como indicador, resulta de especial interés su análisis. Se considera el coeficiente de importaciones al indicador que mide el valor de las importaciones sobre el total de las ventas al mercado interno, medido como valor bruto de producción o consumo aparente nacional.

En ese sentido los datos aportados muestran en primer lugar un fuerte crecimiento del coeficiente de importaciones, que pasa de un promedio de casi 18% entre 1993 y 1998 a un promedio de 26% entre 2004 y 2008. En segundo lugar vemos que ese indicador se retracta en períodos de crisis (1995 y 2002), y luego vuelve a crecer con más intensidad.


Cuadro 3


Coeficiente de importaciones, en porcentaje

De esa manera, si bien tiene la ventaja de ser un indicador sencillo, el coeficiente de importaciones se encuentra sujeto a varios problemas, entre los cuales la influencia que pueda tener la variación del consumo aparente nacional. Por eso, durante la crisis que siguió la devaluación de 2002, los cálculos de sustitución de importaciones aparente daban cifras asombrosas que respondían a una situación excepcional. Así, una estudio del CEP estimaba la sustitución de importaciones en 40% para el primer semestre 20028.9

Esto demuestra la influencia del ciclo económico sobre este indicador, donde la sustitución de importaciones puede aparecer como un fenómeno de respuesta coyuntural ante el impacto de una fuerte crisis económica.

Durante un período de crecimiento, tampoco el coeficiente de importaciones constituye la panacea y puede ocultar la esencia del fenómeno de sustitución de importaciones, debido a varias limitaciones: 1) puede haber aumento de la producción local, y en consecuencia sustitución de importaciones, aún en casos en que no disminuya el coeficiente de importación, 2) el indicador puede estar viciado por la aparición de nuevos productos en el mercado internacional y su similitud con un producto fabricado localmente, 3) La merma de importaciones puede deberse a una sanción comercial y 4) La sustitución real es menor a la aparente porque esta implica muchas veces importaciones derivadas de insumos.10

En consecuencia, si bien las importaciones crecieron más rápidamente que la producción durante el período investigado, eso no nos permite concluir en una ausencia de sustitución de importaciones dado la estructura de importaciones desfavorables a los bienes de consumo en un contexto de abundancia de divisas.

Para completar el análisis, el cambio en la composición de las importaciones debe ser analizado en función de la producción local, para saber si esto redundó en mayores inversiones y una ampliación de la capacidad de producción.

2- Evolución de la industria

2. a. Ampliación de la capacidad de producción

El crecimiento de la industria nacional entre 2003-2010 es destacable en la historia argentina por su durabilidad, pero también por su velocidad. Sin embargo ese crecimiento no podría haberse sostenido sin las importantes inversiones realizadas durante el período.

En el Gráfico Nº 1 podemos apreciar que el grado de utilización de la capacidad de producción fue creciendo hasta llegar a 73% en 2005, nivel en el que queda estable hasta 2010, mientras la producción industrial siguió creciendo. La explicación a este fenómeno reside en la ampliación de la capacidad de producción.


Gráfico 1


Producción industrial y utilización de la capacidad de producción

La ampliación de la capacidad de producción se estimó a nivel agregado en torno a 6%-7% entre 2005 y 2007, y se redujo a 3%-4% en los años 2008-2010. Como lo vemos, 2010 es el año de mayor utilización de la capacidad de producción local (78%), lo cual augura un nuevo proceso de inversiones y ampliación de la capacidad de producción luego de la recuperación post-recesión.


Cuadro 4


Grado de utilización y ampliación de la capacidad de producción, en porcentaje

Llama la atención que estas inversiones no se vean reflejadas en un aumento en la composición de las importaciones de bienes de capitales en la estructura de importación. En efecto, mientras durante el período 1993-1998 ese rubro representaba 26% del total importado, entre 2004 y 2010 solo representa 23%.

Dos explicaciones pueden aportarse para defender nuestra hipótesis: la primera es que lo precios de los bienes de capitales fueron menores en el período 2004-2010 respecto del período 1993-1998.

La segunda explicación es que el rubro de máquinas y equipo haya conocido una reducción de su coeficiente de importaciones durante el período 2004-2010, lo que haría consistente el aumento de la capacidad instalada con una reducida participación de los bienes de capitales en la estructura de importaciones.

Al respecto, el estudio de Tavosnanska y Herrera (2010) realiza una desagregación del coeficiente de importaciones por sectores de la industria, cuyos datos son muy útiles a nuestros fines: entre los sectores que tuvieron un menor crecimiento del coeficiente de importaciones entre 1998 y 2007 se encuentra el de máquinas y equipos. En efecto, las importaciones representaban 45,8% del consumo aparente de ese rubro en 1998 y 46,8% en 2007.

Asimismo, en Azpiazu y Schorr (2010b) se menciona al rubro de “Maquinaria y equipos” entre los que más crecen en relación al total de la producción nacional. En efecto, de representar 4,2% del total de la producción nacional en promedio entre 1993 y 2001, el rubro pasa a representar 5,3% del total en 2008.

Los datos parecen indicar por lo tanto que hubo un proceso de sustitución de importaciones en el rubro “Maquinaria y Equipo” más importante que en otros sectores manufactureros, explicando de esa manera la ampliación de la capacidad de producción y la reducción de la participación de los bienes de capital en el total de importaciones.

2. b. las etapas de la industrialización

Los elementos aportados nos permiten aportar importantes elementos a favor de un cambio en el sector industrial respecto de la Convertibilidad. La tensión existente entre la restricciones de divisas (como límite a la oferta de productos importadas) y la restricción cuantitativa (como límite a la oferta de productos local) puede articularse en tres etapas bien diferenciadas: una primera etapa (2003-2004) donde el crecimiento industrial se realiza sobre la capacidad ociosa resultante de la crisis de 2001-2002, en un contexto donde la restricción externa se iba haciendo menos intensa. De 2005 a 2007, la fuerte inversión permitió ampliar la capacidad de producción para seguir creciendo a tasas superiores al 8% anual. Lógicamente, el ritmo de crecimiento industrial fue reduciéndose a lo largo del período a medida que se llegaba al pleno empleo de las maquinarias y que la sostenida demanda requería de mayores inversiones. A su vez la abundancia de divisas del período permitió una creciente importación. Por último y tras el impacto del lock out empresario y la crisis internacional, los niveles de inversión se redujeron a partir de 2008 a la vez que reaparecieron ciertos fantasmas respecto de la restricción externa, producto de la sequía del año 2009.


Cuadro 5


Variación de la producción industrial y las importaciones, en porcentaje

En la primera etapa del actual modelo (2003-2004), el crecimiento industrial fue vigoroso y se sustentó sobre el incremento de la capacidad instalada, llegando a utilizar 73% de la misma en 2005. Cabe recordar que la larga agonía de la Convertibilidad incluyó una caída de la producción industrial que empieza en 1999 y llega a su punto más bajo en el 2002, cuando cae 11%, y se utilizaba 56% de la capacidad de producción. Como lo mencionáramos, en el año 2002 cae el coeficiente de importaciones debido a la reducción de importaciones que implicó la recesión.

Desde el 2003, la oferta local no tiene restricciones cuantitativas y tampoco las importaciones, lo que los lleva a competir por precio y calidad11. De ese modo, en una situación de desempleo de la maquinaria, el incremento de la producción local requiere del estímulo de la demanda interna12 y una relación de precios favorable a la producción nacional frente a las importaciones (mediante el tipo de cambio, en este caso).

Si nos remitimos a la estructura de las importaciones, en 2003 y 2004 vemos que el peso de los bienes intermedios es importante (45% y 38% del total de importaciones, respectivamente), lo que permite inferir que la producción fue creciendo con pocas inversiones. Los datos del estudio de Tavosnanska y Herrera van en el mismo sentido: los coeficientes de importación que más crecen entre 1998 y 2003 son de los rubros cauchos y plásticos y sustancias y productos químicos.13 En paralelo, la caída de la participación de los bienes de consumo en las importaciones es fuerte, y nunca volverán a alcanzar los niveles anteriores.

Durante la segunda etapa (2005-2008) continúa el crecimiento industrial con un nivel de utilización de la capacidad de producción elevado (74% en promedio), permitidas por las importantes inversiones realizadas.14 El cambio se refleja en la estructura de las importaciones, dado que las importaciones de bienes de capital aumentan su participación en el total (de 18% en 2003 a 24% en 2004 y 2005).

En ese período el crecimiento industrial se da en un contexto de cuasi pleno empleo de la capacidad instalada y fuertes inversiones, lo que provoca restricciones cuantitativas de la oferta local. Como las importaciones no conocen estas restricciones, van ganando terreno en el consumo aparente local. Estas crecen 19% en 2006, para acelerarse en 2007 y 2008 (31% y 28% respectivamente). Ese incremento también se ve reflejado en el aumento del coeficiente de importación, de 24,8% en 2005 a 30,1% en 2008. La explicación de ese fenómeno debe buscarse en los tiempos de la toma de decisiones de las inversiones locales y las dificultades técnicas que esta implica (los sectores que trabajan con proceso de producción en serie tienen que parar su producción para ampliar sus instalaciones, por ejemplo).15 De ese modo, si la formación del stock de capital depende del estímulo de la demanda, el crecimiento de la oferta local siempre conocerá un rezago en condiciones de pleno empleo.

Por otra parte, en condiciones de abundancia de divisas, ese crecimiento de la demanda puede ser atendida por la oferta importada, la cual gana porción de mercado, sin que eso signifique necesariamente reversión del proceso de sustitución de importaciones: al contrario, a largo plazo las inversiones en el territorio nacional pueden significar sustitución de capacidad de producción importada por capacidad de producción local.16

El crecimiento de la industria en ese período es menor que el de otras actividades (servicios, construcción), y en consecuencia no se nota un aumento de la participación de la industria en el total del PIB. Este crecimiento equilibrado entre los sectores económicos parece indicar que los precios relativos de la economía no privilegiaron a los bienes transables (agropecuarios e industria) por sobre otros sectores. De esa manera, no hay que considerar solamente el tipo de cambio, sino los subsidios a empresas privatizadas, el default de la deuda externa, los impuestos a las exportaciones y la vuelta de los convenios colectivos de trabajo para poder dar cuenta más apropiadamente de los precios relativos de la economía.17

El último período (2008-2010) es el del ciclo de recesión y recuperación de la industria nacional. La caída de la utilización de la capacidad instalada es moderada (de 75 a 73%) pero la recuperación es fuerte en 2010 y la utilización de la capacidad de producción alcanza un record para el período (78%). También es notable la caída en la participación de la importación de los bienes de capital sobre el total (22% en el período) que se vincula a la escasa ampliación de la capacidad de producción (3% anual en promedio), aunque en 2011 deberíamos observar importantes inversiones.

También es notable el aumento de la participación de los bienes de consumo por primera vez desde 2003 (13% en 2009, 12% en 2010), aunque el mismo pueda explicarse en parte por el aumento de los precios internacionales.18

Como en todas las crisis, el coeficiente de importación se redujo en 2009. Pero más interesante es comparar lo ocurrido luego de la crisis del Tequila de 1995 con lo que ocurre ahora. El coeficiente de importaciones creció de 17,1% en 1994 a 17,9% en 1996, mientras que la recuperación de 2010 comparada con el nivel previo a la crisis 2008 muestra, al contrario, una reducción del coeficiente de importaciones: las importaciones se redujeron en 1 millón de dólares entre 2010 y 2008, mientras la producción manufacturera recuperó (e incluso superó) sus niveles de 2008.

Estos últimos datos nos permiten apreciar que, en el modelo actual, la recuperación de la industria nacional es más rápida que las importaciones cuando tiene capacidad ociosa. La reducción del coeficiente de importaciones en este último período no es un fenómeno espontáneo, sino que se debe explicar por el proceso de inversiones realizadas en los años anteriores.

Conclusión

El sector manufacturero argentino vive un proceso que quebró la tendencia histórica a la desindustrialización, tanto en términos de producción nacional como de empleo industrial. En efecto, la recuperación y posterior ampliación de la capacidad instalada de la producción nacional parece un elemento consistente con el proceso de industrialización por sustitución de importaciones que se refleja en el cambio en la composición de las importaciones. Pretender una reducción del coeficiente de importaciones en las circunstancias actuales, donde existe una fuerte presión hacia la baja de los precios internacionales de los bienes industriales, podría ser perjudicial para los trabajadores: nos podríamos encontrar en un límite en el cual la profundización de la industrialización implique la reducción de los salarios industriales.

Por eso es tan importante enfocar la composición de las importaciones: estas, si bien crecen más rápidamente que la producción, se orientan menos hacia los bienes de consumo, que pasaron de representar 16% del total importado entre 1993 y 1998 a 11% entre 2004 y 2010. El mismo proceso vive el sector de bienes de capital: su reducción en la estructura de importaciones es una buena noticia, dado que parecería conjugarse con la existencia de un proceso de sustitución de importaciones mayor que en otros rubros.

Sin embargo, la proporción de la industria en el total del PBI, tanto en términos de valor bruto de producción como de empleo, no sufrió grandes variaciones respecto de la convertibilidad. Ese fenómeno puede responder a varias causas, entre las cuales:

- el crecimiento equilibrado de todos los sectores, por lo cual el PBI creció a un promedio de 7%, mientras el desempleo bajó a 7,8%.

- la falta de encadenamientos productivos por el cual el crecimiento de las grandes empresas no puede ser aprovechado plenamente por las de menor tamaño

- en tercer lugar, el problema del financiamiento a las inversiones de las pequeñas y medianas empresas, que limita la ampliación de su capacidad de producción y en última instancia su crecimiento.

Las dos últimas razones expuestas requieren para su solución una política industrial “activa” (aunque parezca redundante), y es el centro de la crítica al desempeño del gobierno en el sector industrial. Por nuestra parte, seremos más cautelosos y en este artículo preferimos ponderar la medida de los cambios ocurridos a la luz de las restricciones institucionales existentes, que llamamos el proceso de desconvertibilidad.

En primer lugar son valiosos los logros de las “leyes industriales” de los gobiernos kirchneristas, como la 25.922 de promoción al software, el Decreto 774/05 de incentivo a la competitividad de las autopartes locales, el Decreto 1393/08 acelerando los plazos de la investigación anti-dumping, la Ley 26.539 de Promoción industrial de Tierra del Fuego y la Ley 26.770 de promoción del desarrollo y la producción de biotecnología, que se agregan al intercambio compensado del régimen automotriz y varias líneas de créditos a Pymes19. A todo ello no habría que olvidar la recuperación de las Fábricas Militares de Córdoba con el objeto de recrear una industria aeronáutica en el país.

En particular, las primeras evaluaciones de la Ley de Promoción industrial de Tierra del Fuego parecen tener resultados muy importantes en términos de reducción del coeficiente de importaciones de electrónica para el hogar. Ese dato es relevante dado que las importaciones de bienes de consumo durable son de los que más crecieron entre 2003 y 2007.

Por otra parte aún siguen vigentes leyes y compromisos internacionales que obstaculizan toda política industrial. Desarmar esos obstáculos institucionales es un proceso de largo aliento y que requiere no sólo de voluntad política sino también de un importante consenso político. Es decir: un cambio industrial profundo no puede ocurrir sin cambios en otros niveles, empezando por cambiar el pesimismo ambiente en la sociedad argentina.

La etapa de acumulación de consenso político previo al cambio industrial parece llegar a un punto de inflexión en las elecciones de este año, a partir del cual será necesario generar las condiciones para profundizar el proceso de sustitución de importaciones. El “Plan Estratégico Industrial” anunciado en marzo 2011 parece inscribirse en esa lógica.



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Notas

1 Azpiazu y Schorr, 2010a.
2 Azpiazu y Schorr, 2010b, p. 138.
3 Prebisch, 1986.
4 Ídem, p. 496, cursivas nuestras.
5 Marcelo Diamand, 1973.
6 La comparación de esos períodos nos parece la más adecuada, porque empieza cuando ambos modelos están funcionando con un alto grado de utilización de la capacidad de producción (1993 y 2004 respectivamente) y abarcan un ciclo de crecimiento- recesión-recuperación.
7 Por el régimen del sector automotriz, las importaciones de vehículos automotores no son consideradas en este trabajo, dado que las mismas se compensan con exportaciones. Por esa política industrial diferenciado, ese sector necesita un estudio particular.
8 Para esos fines, el CEP utilizó dos metodologías: con la diferencia entre variación del PBI y la variación de las importaciones, la sustitución de importaciones se estimaba a 37,5%. Una metodología alternativa, consistía en estimar las importaciones “teóricas” que deberían haberse registradas en ausencia de sustitución de importaciones y compararlas con las que efectivamente se realizaron, siendo la brecha entre ambos datos la magnitud de la sustitución de importaciones. De esta forma, el cálculo de la sustitución de importaciones para el primer semestre del año 2002 era de 40%, muy cercano al resultado de la primera metodología.
9 CEP, 2003.
10 Baumann y Paiva Franco, 2006.
11 El estudio realizado por Muller y Lavopa (2005) estima la sustitución de importaciones aparente para 2003 en 19%, utilizando la metodología de calcular la brecha entre las importaciones “teóricas” en base a la matriz insumo producto de 1997 y las efectivamente realizadas.
12 La demanda externa también resultó importante en ese período, aunque el mercado interno siguió siendo el principal motor de la demanda.
13 Tavosnanska y Herrera, 2010.
14 CEP, 2008.
15 Los casos de Acindar y Techint son mencionados como una de las causas del incremento de importaciones en 2007 debido a las inversiones realizadas por estas dos empresas, que requirieron paradas técnicas (Schvarzer et al., 2008).
16 Es preciso mencionar que ante una demanda “garantizada”, en el sentido de alta y sostenida, el objetivo de maximización de la producción crea una tendencia a la concentración industrial debido a la restricción al crédito al que se ven sometidas las empresas más pequeñas. Esta tendencia se ve reforzada en el período posterior al default, donde muchas inversiones tuvieron que ser auto-financiadas.
17 Burgos, 2010.
18 En ese rubro puede tener influencia la importación de soja realizada por aceiteras instaladas en Argentina, cuyas importaciones crecieron en 2009 debido a la sequía.
19 Aunque varios aún no están funcionando o falte una evaluación de los mismos, creemos que todos apuntan en buen sentido.

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