Introducción

Los sectores populares han desarrollado, a lo largo de los años, diversas estrategias habitacionales a los fines de acceder a la ciudad. Es así que, a través de modalidades habitacionales “informales” -conventillos, inquilinatos, villas, asentamientos y ocupaciones de inmuebles- los sectores de menores ingresos reproducen su vida material, en un marco donde la ciudad -el espacio urbano- posibilita el acceso a oportunidades de empleo, infraestructura y equipamiento urbano (transporte público, educación, salud y recreación).

No obstante, interesa señalar que los procesos de autogestión del hábitat que los sectores populares han podido desarrollar estuvieron vinculados -en gran medida- a la situación económica del país como también a la actitud de tolerancia o no que el gobierno tuvo hacia ellos.

El objetivo de este artículo consiste en describir y caracterizar las formas “pobres” de hacer ciudad que los sectores de menores ingresos despliegan en la Ciudad de Buenos Aires y el rol que ocupan estas estrategias habitacionales en la agenda estatal.

Para ello, se abordarán las diversas estrategias de autogestión de producción del hábitat que se han desarrollado a lo largo de estos años, tomando en cuenta tres períodos para el análisis: el modelo sustitutivo de importaciones (desde 1930 hasta 1976), el modelo aperturista (desde 1976 hasta el 2000) y la crisis del modelo aperturista (2001).

Una aproximación a las modalidades de hábitat popular en la ciudad de Buenos Aires

La Ciudad de Buenos Aires, declarada Capital Federal en 1880, es la metrópolis más importante del país. Ocupa una extensión territorial de 200 Km², con una población -en el año 2010- de 2.891.082 habitantes. Su conurbano está conformado por 33 municipios¹ con una extensión territorial de 7.347 Km² y una población de 10.051.137 personas. Según datos provisionales del último censo, en el año 2010, la ciudad metropolitana de Buenos Aires albergaba un total de 12.942.219 habitantes, es decir, un 32% de la población residente en el país.

La estructura económica argentina adquiere un papel central para explicar la concentración poblacional en la Ciudad de Buenos Aires y en sus zonas aledañas. Tomando en cuenta los aportes de Pedro Pírez², la conformación de la ciudad metropolitana se inicia a partir de los años ‘30 con la industrialización sustitutiva de importaciones. Este proceso productivo requirió de cierta infraestructura y servicios -un centro administrativo, concentración de población que brinde fuerza de trabajo, comunicaciones, transportes, ferrocarriles, puerto, talleres, industrias- que sólo Buenos Aires podía ofrecer.

El desarrollo de la actividad industrial en esta zona trajo consigo el arribo de migrantes internos y externos a la ciudad, en busca de mejores condiciones y oportunidades laborales. Sin embargo, este acelerado crecimiento de la población urbana no estuvo acompañado de una significativa demanda del trabajo industrial³ como tampoco de una adecuada oferta de servicios habitacionales que respondieran a las necesidades de los nuevos habitantes⁴. Esto trajo consigo transformaciones en el ordenamiento urbano. En un marco de empobrecimiento y crisis económica, los sectores más vulnerables llevaron a cabo estrategias alternativas de acceso al hábitat.

Ahora bien, ¿en qué consistieron estas estrategias habitacionales? ¿De qué manera los sectores populares resolvieron el acceso al suelo y a la vivienda? Históricamente, la necesidad de los sectores populares de resolver por sus propios medios su problemática habitacional estuvo vinculada a las transformaciones en el proceso productivo y en el mercado de trabajo, como también al rol que ha asumido el Estado. En la Ciudad de Buenos Aires, las modalidades autogestivas de acceso al hábitat adquirieron particularidades según el contexto socioeconómico a analizar. Aquí se distinguen tres etapas: el modelo de sustitución de importaciones (desde 1930 hasta 1976), el modelo aperturista (desde 1976 hasta el 2000) y la crisis del modelo aperturista (2001); con el fin de abordar las formas “pobres” de hacer ciudad.

El modelo sustitutivo de importaciones y “las villas miseria”

El modo de producción basado en la industrialización sustitutiva de importaciones comenzó a desarrollarse en el país a partir de los años 30 en un contexto de crisis económica mundial. Fue en este marco -de creciente desocupación y vulnerabilidad- que surgieron en la Ciudad de Buenos Aires formas autogestivas de acceso al hábitat. Las familias que quedaron excluidas del aparato productivo comenzaron a ocupar terrenos de manera precaria e ilegal, dando lugar a las primeras “villas miseria”⁵ en la ciudad.

Estas tomas de tierras, caracterizadas por su trazado irregular con alto nivel de ocupación del suelo, surgieron de manera incipiente en la década del 30 pero comenzaron a ser significativas a partir de la década del 40. El surgimiento de la “Villa Desocupación” (década del 30) y del “Barrio Inmigrantes”⁶ (década del 40) en la zona de Retiro fueron ejemplos de este proceso.

Durante décadas, numerosas personas excluidas del mercado laboral acudieron a las villas miseria para garantizarse un lugar en la ciudad. De acuerdo a datos de la Comisión Nacional de la Vivienda, en 1956 la población residente en villas en Capital Federal era de 33.920 habitantes⁷, ascendiendo a 42.462 en 1963 y a 109.651 en 1970⁸.

Los sectores populares tuvieron un rol importante en el desarrollo de esta forma de hábitat. Sin embargo, ¿qué rol ha desempeñado el Estado? ¿Cuáles han sido las políticas estatales orientadas a esta modalidad habitacional? Durante las décadas del 30 y 40 la política estatal estuvo orientada a tolerar la existencia de las villas en la ciudad. En algunos casos, este tipo de asentamientos estuvo impulsado por el propio Estado como ocurrió con el “Barrio Inmigrantes”. El gobierno desempeñó un papel importante en la consolidación de este barrio, a través de la provisión de viviendas precarias a inmigrantes -en su mayoría italianos- afectados por la crisis económica y social.

Sin embargo, este modo de intervención estatal hacia las villas cambió a mediados de la década del 50, cuando la “Revolución Libertadora”⁹ comenzó a considerarlas un “problema”. Este gobierno planteó como solución la erradicación de las mismas, a través de un Plan de Emergencia a cargo de la Comisión Nacional de la Vivienda. El mismo consistía en la construcción de viviendas con financiamiento estatal para facilitar el acceso a las familias que residían en las villas. A pesar de los intentos, este plan abarcó a una pequeña porción de la población villera dada la imposibilidad económica de las familias para solventar el valor de los créditos y los alquileres. La problemática de las villas miseria pasaría a convertirse en un tema prioritario en la agenda estatal para los gobiernos siguientes.

Con la presidencia de Illia (1963-1966), se dio sanción a la ley 16.601¹⁰ y se impulsó el “Plan Piloto para la Erradicación de las Villas de Emergencia 5-6-18 del Parque Almirante Brown”¹¹. Una de las tareas consistía en promover la formación de “Centros de Comunidad”¹² donde se trabajase con los propios habitantes a los fines de obtener su apoyo y convencimiento en el proceso de erradicación impulsado por el gobierno. Finalmente, la implementación de este plan no produjo la erradicación de las villas existentes; más bien sus acciones estuvieron centradas en proporcionar mejoras en la calidad de vida: provisión de alumbrado público, agua corriente, mejoramiento de calles, reconstrucción de viviendas, espacios de reunión para las juntas vecinales, campañas sanitarias. Asimismo, las organizaciones villeras fueron reconocidas oficialmente en un contexto político democrático, situación que cambiaría bajo la presidencia del general Onganía.

Con el objetivo de eliminar las villas, el gobierno militar autodenominado de la “Revolución Argentina” implementó un “Plan de Erradicación de las Villas de Emergencia de Capital Federal y el Gran Buenos Aires” (PEVE), capaz de brindar solución habitacional a 280.000 personas (70.000 familias) residentes en el área metropolitana. Este plan no incluía un mejoramiento en las condiciones de vida de las villas, ni daba reconocimiento a las organizaciones villeras, pero proponía la necesidad de llevar a cabo un “proceso de adaptación” para las familias. De esta manera, se dio lugar a la construcción de Núcleos Habitacionales Transitorios (N.H.T.), unidades temporales que funcionaban como centros de adaptación, previo traslado a las viviendas definitivas.

De manera similar a los anteriores planes de erradicación, este programa no logró alcanzar los objetivos planteados. La carencia de terrenos sumado al accionar desarticulado de los organismos públicos, contribuyó a un desfasaje en la construcción de viviendas transitorias y de viviendas definitivas. Esta situación llevó a que un grupo muy reducido fuera trasladado a las viviendas consolidadas, convirtiéndose los N.H.T en residencia permanente para la mayoría de las familias.

Durante el último gobierno Peronista (1973-1976), hubo una clara tensión entre la decisión del Estado de impulsar una política de erradicación y la propuesta de las organizaciones villeras en defensa de la radicación; principalmente porque detrás de estos modos de intervención se ponía en cuestión el “control estatal versus la autonomía de los villeros en las decisiones y acciones con respecto a su situación habitacional”¹³.

De todos modos, durante este gobierno no hubo una intervención homogénea hacia las villas de emergencia. En algunas villas del Gran Buenos Aires pudieron implementarse programas de radicación, al mismo tiempo que en la ciudad de Buenos Aires se efectuaron planes de erradicación. Esto ocurrió en los barrios Laprida y Comunicaciones de la villa 31 (Retiro) y en la villa 29 (Bajo Belgrano), donde algunas familias fueron trasladas a Ciudadela y al conjunto habitacional de Villa Soldati, respectivamente. La política en torno a las villas cambiaría notablemente a partir de 1976 con el “Proceso de Reorganización Nacional” en el marco de un nuevo escenario político, económico y social.

El modelo aperturista neoliberal: las “tomas de tierras” y las “ocupaciones de inmuebles”

A mediados de la década del 70 comenzó a desarrollarse en el país un nuevo modelo productivo, que se sustentó en las bases del liberalismo económico. Los gobiernos que se sucedieron durante el período 1976-2001 mantuvieron una política económica de corte aperturista, pero con diferencias en el orden de lo político. Es por este motivo que se distinguen dos etapas a analizar: por un lado, las medidas implementadas durante el Gobierno Militar (1976-1983) y, por el otro, las medidas implementadas durante el Gobierno Democrático (1983-2001).

- El gobierno militar

El golpe militar de 1976 trajo consigo profundas transformaciones no sólo en lo político, sino también en lo económico. La irrupción del régimen democrático vino acompañada de una nueva estrategia de desarrollo que se ubicó en las antípodas del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones vigente desde 1930. De esta manera, se daba comienzo a un nuevo modelo de acumulación orientado a promover a los sectores más competitivos, aumentar las importaciones de capital financiero y de nuevos productos y a controlar el salario real, situación que tuvo grandes implicancias en el mercado laboral. Los cambios en el modelo productivo trajeron consigo una desaceleración del empleo orientado a la actividad industrial y una primacía de las actividades del sector terciario (servicios). El deterioro del mercado laboral se expresó en la disminución del trabajo asalariado y en un aumento del cuentapropismo informal. Asimismo se produjo un deterioro en los ingresos reales.

Esta situación no tardó en afectar las políticas habitacionales y con ellas, las estrategias de acceso al hábitat por parte de los sectores populares. El desmantelamiento del Estado de Bienestar implicó un fuerte retroceso de todas las políticas públicas de carácter social, mientras que parte de los recursos y competencias del Estado fueron transferidos a los privados. En este marco “la vivienda es crecientemente definida y aceptada como un bien privado al cual se accede a través de mecanismos de mercado”¹⁴.

Bajo estas premisas el gobierno militar orientó nuevas políticas urbanas que tuvieron fuertes consecuencias en la distribución socio-espacial. La aplicación de la ley provincial 8912/77 de ordenamiento territorial tuvo como efecto la no realización de nuevos loteos destinados a la población de bajos ingresos, ya que sólo se autorizaban los loteos de tierras provistas de infraestructura, situación que encarecía su valor.

Asimismo, la aprobación de la Ley de Descongelamiento de Alquileres¹⁵ -cuyos valores volvían a regirse por las fuerzas del mercado- provocó una suba considerable de los precios de las locaciones y mayores requerimientos por parte de los propietarios a los potenciales locatarios. Según Oscar Yujnovsky,¹⁶ la medida de descongelamiento afectó entre un 15% y un 20% de los hogares en la ciudad de Buenos Aires. Los inquilinos afectados recibieron apoyo mediante dos líneas de crédito: por un lado, a través del Banco Hipotecario Nacional que otorgó financiamiento a los hogares medios del Gran Buenos Aires y Capital Federal para que pudieran cubrir los servicios hipotecarios. Sólo una pequeña parte de estos créditos estuvieron orientados a atender a las familias de menores recursos, desalojadas por la liberalización de alquileres. Por el otro, mediante el FONAVI (Fondo Nacional para la Vivienda)¹⁷ que también intentó otorgar líneas de crédito a los inquilinos desalojados; sin embargo, una vez más, sus principales destinatarios fueron los sectores de ingresos medios bajos, puesto que el sector de menores recursos presentaba dificultades de cubrir el umbral mínimo de ingresos para acceder al programa.

Como consecuencia, los inquilinos que no pudieron afrontar la suba de alquileres debieron recurrir a pensiones e inquilinatos o a otros mecanismos por fuera del mercado formal. El acceso a las villas -como estrategia alternativa de los sectores populares- dejaba de ser una opción ante la orientación del régimen militar de impulsar políticas de erradicación.

El gobierno de facto consideraba que los intentos de los sucesivos gobiernos por resolver la problemática de las villas o atenuar su crecimiento no habían sido exitosos. Para 1975 la población villera residente en Capital era de 179.322, ascendiendo un año después a 218.005 personas.¹⁸ Según diarios de la época, en 1977, la población estimada en villas era de 280.000 habitantes¹⁹. En un marco de progresivo aumento de la población villera, el gobierno militar procedió a “lanzar un plan definitivo, que resolviera el problema quirúrgicamente”²⁰. A través de la Ordenanza Municipal Nº 33.652 el intendente de la Ciudad de Buenos Aires -Brigadier Osvaldo Cacciatore- fijó los principales lineamientos para la erradicación definitiva de las villas de emergencia. Este plan, efectuado por la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV), preveía tres etapas de acción: 1) congelamiento, 2) desaliento y 3) erradicación.

La etapa de congelamiento consistía en definir la dimensión del área total ocupada por la población villera, la densidad de las viviendas y la cantidad exacta de pobladores a ser erradicados. Para ello, se procedía a un relevamiento censal con el fin de obtener información referida a la cantidad de familias existentes, nivel de ingreso, educación, ocupación, bienes inmobiliarios, y también conocer el interés de cada familia por retornar o no a su provincia o país de origen. Una vez efectuado el censo, las familias recibirían un Certificado de Asentamiento Precario (C.A.P.) que debía ser exhibido en caso de ser solicitado por cualquier autoridad municipal o policial. De esta manera, ninguna persona podía vivir en la villa sin autorización, asegurándose el congelamiento de la población.

La segunda etapa tenía por objetivo “desalentar” a la población, es decir que los habitantes no encontraran más motivaciones que justificaran su permanencia en la villa. Se establecía así una serie de medidas: la clausura de todo local de uso comercial, industrial, productivo; la prohibición de venta, compra, cesión, alquiler o ampliación de las viviendas existentes; la demolición de casas abandonadas; la prohibición de circulación y estacionamiento de autos o vehículos dedicados a la carga y descarga de productos comerciales; así como la presencia constante de personal del “Departamento de Vigilancia Interna” que impulsaba a la población villera a solucionar su problema habitacional mediante la compra de un terreno o el retorno al país o provincia de origen. Como expresa Oszlak “…el despliegue de estas medidas implicaba colocar a la población villera en un estado de indefensión y precariedad”²¹.

No obstante quedaba una etapa más, la “erradicación” total y definitiva de quienes todavía permanecían en las villas. Esta etapa tenía por objetivo liberar la ocupación de esos terrenos. A tales fines, se les ofrecía a los habitantes las siguientes alternativas: traslado a terreno propio (las familias eran reubicadas gratuitamente a su lugar de destino, haciéndosele entrega de un plano para la construcción de su vivienda); retorno a su país o provincia de origen (la CMV les otorgaba pasajes y traslado de bienes sin cargo), egreso por medios propios (las familias decidían abandonar el lugar sin requerir de los recursos de la CMV) y apoyos crediticios (la Ordenanza Municipal Nº 34.181 establecía un sistema en el cual la CMV hacía entrega a la población residente en villas de un subsidio como anticipo del pago de un lote). Sin embargo, a pesar de estas alternativas, los desalojos solían efectuarse mediante drásticas acciones represivas, sin asegurar a las personas erradicadas el acceso a nuevos alojamientos²².

En una primera instancia, el régimen militar procedía a desalojar a través de la técnica de la negociación individual. Ante el desmantelamiento de las organizaciones villeras cada habitante debía negociar su regreso de manera personalizada, dentro de las oficinas que la propia CMV había instalado en las villas. No obstante, cuando esta modalidad no tenía éxito se ponían en funcionamiento otros modos de acción.

La descarga de basura en villas, la prohibición de aprovisionamiento de mercaderías, el corte de los servicios de agua, luz y de recolección de residuos eran algunas de las modalidades que se implementaban. A eso se le sumaban las amenazas físicas que se manifestaron a través de la utilización de armas de fuego, golpes y hostigamientos; y psicológicas como fue la difusión de rumores alarmantes sobre el futuro de quienes pretendían continuar residiendo en las villas, la permanente presencia policial, los allanamientos.

Bajo estas modalidades la dictadura militar logró su principal objetivo: desplazar a los sectores populares de la ciudad. Es difícil conocer con precisión la cantidad de habitantes que fueron erradicados pero se estima que, entre 1976 y 1978, fueron expulsadas más de 120.000 personas²³. Sólo un sector de la población erradicada regresó a su provincia o país de origen, así como a otras villas o NHT de la ciudad cuya erradicación no era prioritaria. La gran mayoría de las personas fue desplazada a otras villas del Gran Buenos Aires²⁴ trasladando el problema habitacional a los municipios.

Así, las políticas implementadas por el régimen militar -erradicación de villas, liberalización de alquileres, construcción de autopistas- generaron un “estrechamiento de opciones para el sector popular”²⁵ que dio lugar -hacia fines de la dictadura- a dos procesos autogestionarios de hábitat: las tomas de tierras en Gran Buenos Aires y las ocupaciones de inmuebles en Capital Federal.

Las tomas de tierras o asentamientos aparecen por primera vez, a mediados de 1981, en el sur del Gran Buenos Aires. Según María Cristina Cravino,²⁶ esta modalidad de ocupación urbana se distingue de las villas por presentar trazados urbanos regulares y planificados (cuadrícula), con previsión de espacios comunitarios e incorporación de servicios públicos. Las tierras son comúnmente de dominio privado, de ubicación periférica y de bajo valor en el mercado. De acuerdo con Denis Merklen,²⁷ las tomas de tierra en el conurbano son el resultado de un proceso colectivo y organizado con previa planificación a los fines de construir barrios urbanizados.

En cuanto a las ocupaciones de edificios en la Ciudad de Buenos Aires, estas se caracterizan por localizarse en zonas de fuerte deterioro físico y ambiental cercanas a zonas céntricas donde es posible el acceso a fuentes de empleo. De acuerdo con Herzer, Di Virgilio, Redondo²⁸, estas ocupaciones se dan en diferentes tipos de inmuebles desocupados: casas, antiguas fábricas, escuelas, edificios en construcción; generalmente de propiedad pública y en menor medida privada.

El régimen militar intentó frenar la toma de tierras y las ocupaciones de inmuebles, sin embargo el debilitamiento del gobierno ya era evidente. Así a mediados de 1982 comienza una actitud de tolerancia por parte del Estado hacia estas formas “pobres” de hacer ciudad.

- Los gobiernos democráticos

Con el retorno de la democracia en 1983 -mediante la asunción del Dr. Raúl Alfonsín- se sucedieron una serie de cambios en torno a las políticas implementadas durante el régimen militar. Si bien la situación económica y los impactos negativos que afectaron a los sectores populares fueron difíciles de revertir, se aplicó un conjunto de medidas que tendieron a tolerar las formas autogestionarias de acceso al hábitat. A nivel provincial, la “tolerancia” gubernamental se manifestó mediante diferentes procesos de regularización dominial. Pucci²⁹ distingue tres modalidades:

1) Prescripción veinteañal.³⁰

2) Expropiación por parte del Estado de inmuebles privados para posteriormente transferirlo o bien venderlo a sus ocupantes.

3) La aplicación de la ley 9.533/80 del Régimen de Inmuebles de Dominio Provincial y Municipal que consiste en transferir los bienes de dominio provincial a quienes acrediten la ejecución de mejoras o construcciones permanentes con una antelación a tres años a la fecha de la solicitud.

Esta última fue la modalidad más utilizada debido a los altos costos de los juicios de posesión veinteañal y a las largas gestiones en los procesos de expropiación. Asimismo el gobierno radical manifestó una actitud tolerante a nivel municipal. En 1984 el Concejo Deliberante aprobó -mediante la Ordenanza 39.753³¹- las pautas para el Programa de Radicación y Solución Integral en Villas de Emergencia y Núcleos Habitacionales Transitorios (N.H.T) de la ciudad de Buenos Aires, en contraposición a las medidas erradicatorias del gobierno anterior. En el caso de las ocupaciones de inmuebles el gobierno también llevó a cabo una política que podía caracterizarse como tolerante. Rodríguez³² hace referencia a algunas de ellas:

1) Invisibilización del fenómeno. Las ocupaciones de edificios son toleradas de manera indirecta o precaria careciendo de todo reconocimiento público.

2) Desarrollo de acciones específicas y asistenciales sin definir políticas tendientes a resolver la problemática habitacional de la población ocupante.

3) Inicio de juicios civiles de desalojos sobre inmuebles municipales que, en términos generales, no llegan ejecutarse.

4) Relaciones dispersas y discontinuas con los ocupantes y desarrollo de acciones puntuales de regularización³³ .

Las ocupaciones de inmuebles en la Ciudad de Buenos Aires y la toma de tierras en el conurbano adquirieron un papel relevante como estrategias de hábitat popular en un contexto donde se combinaron ambos procesos: por un lado, la tolerancia política hacia estas modalidades y, por otro, el ajuste económico.

La presión de los organismos de crédito para establecer políticas de ajuste ante el endeudamiento externo estalló -a fines de los 80- con una crisis hiperinflacionaria que contribuyó a un mayor empobrecimiento y malestar social. Esta situación devino en una fuerte crisis política que culminó con el adelanto del traspaso del gobierno al nuevo Presidente -Dr. Carlos Menem- en julio de 1989. Con el objetivo de “solucionar” los efectos de la crisis, el gobierno justicialista comenzó a desarrollar un nuevo régimen político y social centrado en la aplicación de un conjunto de medidas de ajuste estructural.

La desregulación y apertura de los mercados, la reducción del gasto público, la eliminación del déficit fiscal, la privatización de empresas y servicios públicos, y la capitalización de la deuda externa fueron algunas de las políticas implementadas por el Estado a fin de normalizar el funcionamiento de los mercados. Ante tales objetivos el gobierno no tardó en introducir cambios en la legislación laboral. La flexibilización en los regímenes de contratación (períodos de prueba, contrato a tiempo parcial, pasantías, descentralización de las negociaciones colectivas) produjo una reducción de la estabilidad laboral y un aumento de la precariedad del empleo, que se manifestó en una disminución de las protecciones y cargas sociales (indemnizaciones, seguro médico) y en los niveles de ingreso.

Interesa aquí indagar cómo en un contexto de desigualdad las medidas de ajuste incidieron en la política urbana y en la distribución espacial. Con las reformas estructurales se impulsaron nuevos asentamientos en el conurbano, como también una densificación de ocupaciones de inmuebles y un aumento del mercado de alquiler de hoteles informales en la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo el repoblamiento en las villas fue una estrategia que mantuvieron los sectores populares³⁴.

En términos generales, el nuevo gobierno tuvo una actitud de tolerancia hacia estas formas de hábitat popular. A nivel provincial, durante la gestión de Cafiero (1987-1991) se crearon dos programas: “Protierra” que tenía por objetivo la provisión de lotes con servicios mínimos de infraestructura, y “Reconstrucción de Barrios” que proponía la radicación de villas y asentamientos del conurbano. Ambos programas pretendían actuar sobre la oferta del suelo para los sectores de menores ingresos y la consolidación de asentamientos irregulares, sin embargo sus alcances fueron limitados. Por su parte, durante la gestión de Eduardo Duhalde (1991-1997) si bien se aplicaron políticas urbanas hacia el sector popular, la indefinición de las mismas tendió a frenar la expansión de ocupaciones irregulares.

La implementación del Programa Arraigo³⁵ -mediante el Programa de Regularización Dominial, Financiera y Escrituraria- fue una de las acciones impulsadas en estos años (1995) con el objetivo de regularizar la situación dominial de los conjuntos habitacionales localizados en la provincia. En este marco, el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVPBA) se encargó de la realización de censos a los fines de detectar las viviendas con problemas dominiales para, posteriormente, proceder a su correspondiente escrituración. No obstante este modo de intervención no estuvo acompañado de un marco normativo que contemple la situación de estos asentamientos que compraron boletos de compra venta por el Programa Arraigo como tampoco la designación de una autoridad responsable de impulsar el proceso de urbanización.

Con respecto a la construcción de vivienda de interés social, a partir de 1992 la zona del gran Buenos Aires fue excluida del financiamiento de programas de viviendas por el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVPBA), centralizándose estas acciones en el interior. Sólo se desarrollaron en el Gran Buenos emprendimientos puntuales vinculados a la relocalización de la población a causa de ejecución de obra pública y/o proyectos políticos. Tal fue el caso de la Operatoria Solidaridad donde el Instituto de la Vivienda de la Provincia brindó asistencia financiera y técnica a municipios o entidades intermedias (UOCRA, CARITAS, Cooperativas) acerca de la compra de tierras y traslado de población beneficiaria. A su vez, el IVPBA realizó convenios con el Programa Arraigo para financiar viviendas sobre los terrenos en los que se impulsó procesos de regularización dominial.

Las políticas urbanas impulsadas por el gobierno provincial duhaldista adquirieron una perspectiva cuantitativa y estática, puesto que la problemática habitacional se abordó solamente desde la construcción de cierta cantidad de viviendas sin tener en cuenta los factores sociales, económicos, culturales que inciden en la producción del hábitat.

A nivel municipal, durante la gestión del intendente Grosso (1989-1992) se impulsó una serie de acciones que incluyó la participación de los sectores populares. En el caso de las villas de emergencia se creó la “Mesa de Concertación” que contó con la participación y el diálogo de las organizaciones de base a los fines de regularizar la situación de las villas en la Ciudad de Buenos Aires. Este proceso fue acompañado por el decreto 1001/90³⁶ que dio origen al Programa de Radicación de Villas de Emergencia y Barrios Carenciados.

Esta actitud de “tolerancia” también prevaleció en las ocupaciones de inmuebles a través de una serie de acciones. Herzer, Di Virgilio y Redondo³⁷ mencionan algunas, entre ellas:

1) Talleres participativos con la población ocupante (Ex Padelai, otras ocupaciones de San Telmo, Autopista Ex-AU3).

2) Edificación del barrio Ramón Carrillo a los fines de trasladar allí a los ocupantes del albergue Warnes.

3) Traslado y edificación de viviendas para las familias ocupantes del sector bajo autopista 25 de Mayo (AU1)

4) Reciclaje de algunas casas tomadas, como fue la aprobación de la ordenanza de reciclaje del proyecto Ex-Padelai de la cooperativa San Telmo y el proyecto urbanístico destinado a los ocupantes de los inmuebles comprendidos en la traza Ex-AU3.

A pesar de la existencia de todos estos proyectos sólo el Barrio Ramón Carrillo pudo concretarse. Posteriormente con la caída de Grosso (1992-1995) se aplicaron un conjunto de medidas que impactaron negativamente sobre el sector popular. En el caso de las villas se interrumpieron los proyectos participativos dirigidos a las organizaciones, debilitándose la Mesa de Concertación. A su vez, se acompañó de manera limitada el Programa de Radicación a cargo del Programa Arraigo de nivel nacional.

Con respecto a las ocupaciones de inmuebles se abrió una etapa de aceleramiento de los juicios de desalojo impulsados no sólo por propietarios privadas sino también por el propio Estado. En el caso del Ex Padelai, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires continuó un juicio de desalojo a pesar de poseer la Cooperativa de San Telmo una escritura del inmueble inscripta en el Registro de Propiedad. La realización de allanamientos policiales se convirtió en una acción cotidiana que tendió a afectar la convivencia barrial y a generar las condiciones para el posible desalojo final. En el caso de la Ex-AU3 también se retomaron los juicios por usurpación, haciendo llegar a esta población órdenes de expulsión.

No obstante, fue en la ex Bodegas Giol donde efectivamente se concretó y ejecutó el desalojo. De acuerdo con María Carman³⁸ esta modalidad de expulsión -efectuada en septiembre de 1994- fue sumamente violenta e ilegal sin supeditarse al Poder Judicial. Unas 1.500 personas fueron desplazadas con efectivos policiales, tanquetas, helicópteros, guardia de infantería y camiones a cargo de la Secretaría de Seguridad (Ministerio del Interior). Interesa señalar que estas políticas de desalojo y expulsión hacia los sectores populares se enmarcan en un proceso de renovación urbana que comienza a desarrollarse en la década del 90 -notoriamente en Retiro y Puerto Madero- ante la necesidad de concentrar inversiones en áreas centrales de alta accesibilidad. Este proceso es acompañado por el Estado que a través de la privatización de tierras e inmuebles públicos contribuye a la demanda de los inversores y empresarios. En este sentido, las políticas de revitalización y embellecimiento urbano tienen como contrapartida la notable disminución de políticas de vivienda para los sectores más vulnerables y un aumento en la implementación de mecanismos de expulsión, tendientes a acentuar los procesos de segregación socio-espacial.

En simultáneo con estos procesos urbanos, se sanciona -en 1996- la nueva Constitución de la Ciudad de Buenos Aires que define lineamientos de hábitat como la radicación, la regularización dominial y la recuperación de inmuebles ociosos y da prioridad a los sectores de bajos ingresos. En el período 1996-1999, el Jefe de Gobierno de la Ciudad -Fernando de la Rúa- inició una etapa de diálogo con los diferentes grupos que residían de manera irregular en los predios de la capital. En el caso de las villas, se sancionó la ley 148/98,³⁹ en la cual se declara de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y Núcleos Habitacionales Transitorios (N.H.T.). El gobierno de la ciudad destinó fondos para la autoconstrucción de viviendas, obras públicas como pavimentación de calles principales, ejecución de cloacas, alumbrado, equipamiento comunitario. Sin embargo, todas estas medidas fueron de alcance limitado.

En lo que refiere a las ocupaciones de inmuebles, se prorrogaron algunos convenios de comodato correspondiente a la traza Ex-AU3. Por su parte, ante el riesgo de desalojo la Comisión Municipal de la Vivienda otorgó créditos individuales por parte de familias de bajos ingresos para la compra de inmuebles en el barrio de la Boca y San Cristóbal.

La década del 90 implicó una continuidad en las políticas de radicación, sin embargo, aunque se fijaron normativas jurídicas que otorgaban reconocimientos a los habitantes de las villas en Buenos Aires y a los asentamientos en el conurbano, sus alcances fueron insuficientes. Solo se desarrollaron algunas experiencias de manera puntual y acotada. En el caso de los hoteles-pensión no hubo control de las prestaciones y regulación de precios. La falta de políticas orientadas a esta forma de hábitat impidió el acceso a las familias a mejores condiciones de vida.

A su vez, las organizaciones civiles no tuvieron un reconocimiento concreto. No se tendió a incluir en los procesos de formulación y ejecución de políticas la participación de organizaciones y ONGs. Sumado esto, los recursos y la tierra disponible no eran destinadas para estos fines, situación que tendió a limitar la implementación de políticas acordes y sostenibles. La poca disponibilidad de predios estuvo vinculada al “boom” de urbanizaciones orientada a sectores de altos ingresos (countries, barrios cerrados, chacras, mega-emprendimientos) en donde las tierras públicas fueron concedidas a firmas privadas. Estas urbanizaciones adquirieron un papel protagónico en un contexto de reestructuración de la economía global y reforma del Estado Argentino que trajo consigo una creciente desigualdad social y un ordenamiento desigual y fragmentario de del espacio urbano. De este modo el Estado tuvo un rol importante en aquellas áreas posibles de impulsar proyectos de modernización urbana sin complementar esta intervención con políticas habitacionales de interés social.

La ausencia de definiciones concretas en torno a la orientación de la política habitacional y la falta de reconocimiento hacia las formas de hábitat popular hicieron que ante el estallido de la crisis 2001 no pudiera contenerse el creciente déficit habitacional y la expansión de nuevas modalidades populares de acceso al hábitat.

La crisis del modelo: el surgimiento de los NAU

El modelo neoliberal que caracterizó la década del 90 culminó con un hecho significativo para la Argentina: la crisis de 2001. Los sucesivos ajustes económicos ante el condicionamiento de los organismos externos, la pérdida de confianza en las instituciones y en la conducción política, y el aumento de la desigualdad social provocaron una fuerte crisis política, económica y un debilitamiento de la cohesión social.

Los impactos en el mercado de trabajo fueron significativos. El aumento de la desocupación y precarización laboral derivó en altos niveles de empobrecimiento urbano. En el Gran Buenos Aires, la tasa de desocupación creció de un 15% en el año 2000 a un 19% en el 2001⁴⁰. A su vez, el número de personas bajo la línea de pobreza aumentó de 29% en el año 2000 a un 35,4% en el año 2001, para situarse en 54,3% en el año 2002. El porcentaje de personas bajo la línea de indigencia era en el año 2000 de 7,7% ascendiendo a 12,2% en el 2001 y a 24,7% en el 2002⁴¹.

En este marco, la crisis del 2001 contribuyó a una mayor desigualdad y fragmentación social que tendió a afectar todos los ámbitos de la vida cotidiana incluyendo el plano urbano. La crisis del modelo capitalista incidió “en las condiciones de vida de los sectores populares en términos de déficit habitacional, generación de empleo, infraestructura territorial, pautas de construcción y uso de la ciudad”⁴².

El deterioro de las condiciones de trabajo, la indefinición de políticas urbanas orientadas a sectores populares, y la especulación inmobiliaria de privados, contribuyeron a impulsar procesos de segregación socio-espacial. Con base en datos elaborados por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires⁴³, a partir del 2002 la actividad inmobiliaria se recuperó de manera sostenida, alcanzando -para el año 2005- un total de 2.160.872 construcciones nuevas y ampliaciones en la ciudad a cargo del sector privado. Esto produjo un aumento considerable del valor del suelo que limitó el acceso por vías mercantilizadas a los sectores de bajos ingresos.

Ante la inaccesibilidad a nuevos espacios de integración social, económica y territorial⁴⁴ los sectores más vulnerados se vieron obligados a realizar estrategias informales de acceso a la ciudad. En este marco, surgen los “Nuevos Asentamientos Urbanos” (NAU) como formas “pobres” de hacer ciudad. Se consideran “Nuevos Asentamientos Urbanos” (NAU) a procesos informales de “ocupación” de predios públicos y/o privados por familias de escasos recursos⁴⁵.

Esta denominación fue elaborada por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad en el año 2006, con el objetivo de “denunciar” la presencia de un conjunto de asentamientos que no excedían los 5 años de antigüedad y cuya existencia carecía de reconocimiento estatal. A través del término “nuevos” se hace hincapié en la dimensión temporal para referirse a los asentamientos que “llegaron últimos”. Es decir, para aludir a determinadas modalidades de ocupación informal que comienzan a evidenciarse con mayor fuerza posteriormente a la crisis de 2001. No obstante, esta denominación también incluye a los asentamientos que existen desde hace dos décadas y que no han contado con un reconocimiento formal por parte del Estado. La particularidad del concepto NAU es que al aplicarse a la Ciudad de Buenos Aires da cuenta de la proliferación e intensidad de una modalidad de ocupación que se distingue de las villas de emergencia.

En el año 2006, la Defensoría del Pueblo detectó alrededor de 24 nuevos asentamientos en la ciudad, con una población aproximada de 2652 familias (alrededor de 10.000 personas)⁴⁶. No obstante, en el año 2008 la Defensoría había detectado más de 50 nuevos asentamientos urbanos⁴⁷, entre los cuales pueden mencionarse: Rodrígo Bueno, Nueva Esperanza, Los Pinos, Puente Bosch, Ex fábrica Morixe, El Pueblito, Barrio Obrero, La Toma.

Los nuevos asentamientos se emplazan en diversas áreas de la ciudad (a diferencia de las villas); aunque la mayoría se concentran en la zona sur sobre terrenos topográficamente inadecuados para su urbanización (terraplenes del ferrocarril, bajo autopistas, antiguas fábricas y basurales). Este tipo de ocupación surge de manera poco organizada sin ningún tipo de planificación, en algunos casos, sobre terrenos de dominio privado lo que imposibilita regularizar la tenencia y titularidad de la tierra. Asimismo, las viviendas tienden a ser muy precarias, básicamente, sin acceso a los servicios reglamentarios de saneamiento básico (agua potable, gas, electricidad, cloacas, disposición de residuos sólidos y excretas). Los materiales con los que se construyen las casillas suelen ser de chapa, madera y cartón. Los techos son construidos con plásticos, bolsas, cartones y los pisos tienden a ser de tierra y cascote. Quienes viven en estas casillas suelen estar expuestos a peligros de derrumbe o desmoronamiento por el bajo nivel de consolidación, como también a elevados niveles de hacinamiento.

En este marco, los NAU constituyen una manifestación de la pobreza urbana característica de los últimos años. Ahora bien, ¿cuál ha sido el tratamiento que el gobierno le ha dado a los NAU?, ¿qué acciones o políticas ha orientado el Estado?

Una característica que presentan los NAU y que los diferencia de las villas de emergencia es que no son reconocidos formalmente por el Estado para la implementación de políticas de urbanización. Como expresa Lekerman⁴⁸ la distinción entre villa y asentamiento es definida por oposición, mientras en las villas predominan políticas de radicación, en los asentamientos prevalecen medidas tendientes a la expulsión. El Estado justifica esta intervención tomando en cuenta dos consideraciones: “la inaccesibilidad al dominio del suelo por ocupar ilegalmente tierras privadas o nacionales” y “ubicarse en espacios topográficamente inadecuados para su urbanización”. A su vez, los habitantes son considerados “ocupantes ilegales” y “usurpadores” que carecen de todo reconocimiento como sujetos de derecho.

Resulta de suma importancia mencionar que en la mayoría de los casos, el pedido de desalojo es iniciado por privados, tal como ocurrió en los asentamientos Nueva Esperanza, Lacarra, Vélez Sarsfield, Manzana 32 y 26 bis de la Villa Oculta (villa 15) y Los Pinos, donde la acción judicial fue iniciada por las empresas propietarias. Exceptuando algún caso,⁴⁹ el Estado ha tomado una actitud de “dejar hacer” ante el avance del privado.

Ahora bien, la modalidad del desalojo también se aplica en tierras públicas organizada por el propio Estado. Tal como ocurrió en el asentamiento Estación Buenos Aires (tierras del ex-ferrocarril Belgrano, entre la cancha de Huracán y la Estación Buenos Aires), Estación Ferro de Caballito (en calle Yerbal, a metros de la estación Caballito y el estadio de Ferrocarril Oeste), el asentamiento de la Autopista Illia (cercano a la villa 31 y 31 bis de Retiro), y el asentamiento Hollywood (ubicado entre Honduras y Juan B. Justo), donde el GCBA procedió -a través de un subsidio habitacional- a desplazar a la población del lugar.

Esto se debe, a su vez, a la incidencia que tienen diversos actores en la orientación de la política urbana. En un contexto de renovación y recualificación de la ciudad, la existencia de los NAU tiende a ser una “amenaza” para el despliegue de estos emprendimientos en la zona sur de Buenos Aires. Un caso paradigmático es el asentamiento Costanera Sur Rodrígo Bueno, que por su ubicación próxima a Puerto Madero se convirtió en un lugar preciado para el desarrollo de grandes emprendimientos urbanos. En efecto, en el año 2005 el Gobierno de la Ciudad efectuó un desalojo parcial otorgando subsidios de $15.000 a los habitantes del asentamiento para que se retiraran del lugar. De esta manera, el gobierno tendía a contribuir el desarrollo de importantes proyectos urbanísticos en determinadas áreas de la ciudad, generalmente de alta rentabilidad.

En términos generales, ante una modalidad de expulsión, el Estado interviene brindando subsidio a los desalojados. La implementación del “Programa de Atención para Familias en Situación de Calle”⁵⁰, el “Programa de Apoyo Habitacional”⁵¹ e incluso el “BAP”⁵² es una muestra de esta política de emergencia que el gobierno local efectúa en la ciudad con el fin de dar atención a las familias que se encuentran en situación de desalojo y emergencia habitacional. No obstante, este accionar estatal solo tiene un alcance paliativo, asistencial, de corto plazo que en muchos casos llega a agudizar aun más la situación de los afectados. Los montos otorgados no garantizan el acceso a una vivienda en el mercado inmobiliario formal, situación que obliga a muchas personas a recurrir nuevamente a modalidades informales de ocupación.

Reflexiones finales

A lo largo de estas páginas se ha podido observar como los sectores populares han efectuado por sus propios medios, estrategias diversas de acceso a la ciudad, ante la falta de oportunidades de empleo y políticas de acceso al mercado inmobiliario formal. Los esfuerzos de las familias para producir y construir su hábitat han tenido un papel central en este proceso, no obstante interesa señalar que el desarrollado de estas modalidades habitacionales también estuvo vinculado al rol que ejerce el poder estatal.

Una de las modalidades autogestionarias de acceso al hábitat fueron las villas de emergencia, que surgieron con fuerza en los años 40. La tolerancia hacia esta modalidad se mantuvo hasta 1976, momento en que la última dictadura militar implementó políticas de erradicación generando el desplazamiento forzoso de los sectores de menores ingresos allí residentes.

Con la transición democrática se produjo nuevamente una aceptación hacia las formas populares de acceso a la ciudad. Las ocupaciones de inmuebles y las tomas de tierras, adquirieron importancia en la Ciudad de Buenos Aires y en el conurbano, respectivamente. Asimismo, se produjo un repoblamiento de las villas de emergencia. De este modo se establecieron diferentes procesos de regularización dominial y pautas para la radicación en villas y NHT, en contraposición a la política de erradicación impulsada en la última dictadura militar. No obstante, resulta importante señalar que estos procesos de radicación tenían incidencia sólo en las villas más antiguas y, por tanto, no incluía a las nuevas ocupaciones de predios.

Por su parte, en lo que refiere a las ocupaciones de inmuebles, el poder estatal comenzó a efectuar medidas de expulsión. Ante los procesos de modernización y desarrollo de emprendimientos público-privados en ciertas áreas consideras centrales (Puerto Madero, Retiro, San Telmo, La Boca) la expansión de las ocupaciones de inmuebles tendió a ser obstaculizada implementándose, incluso, amenazas de desalojos y expulsión como fue el caso en el barrio de Palermo de las ex Bodegas Giol.

La crisis de 2001 daría lugar al surgimiento de otras formas “pobres” de acceso a la ciudad denominada NAU (Nuevos Asentamientos Urbanos). La particularidad que presentan estos asentamientos es que -a diferencia de las villas- no tienen un reconocimiento formal-legal que posibilite su incorporación a los programas de urbanización y regularización dominial. El Estado ha desarrollado más bien una política de omisión, de “dejar hacer”, hacia estos asentamientos. No obstante este posicionamiento estatal tiende a cambiar cuando los predios que están siendo ocupados son propicios para desarrollar emprendimientos inmobiliarios. De este modo, el Estado tiende a intervenir en los NAU a los fines de desplazar a su población mediante la entrega de un subsidio habitacional lejos de solucionar sus condiciones de habitabilidad.

La aceptación hacia estas formas de hábitat popular parece estar supeditada, en cierta medida, a la lógica del mercado y a la presencia de diversos actores (desarrolladores, empresarios, constructoras, asociaciones) que de acuerdo a sus recursos, estrategias y alianzas, pretenden decidir sobre la política urbana. En este marco, el Estado adquiere un papel relevante en la organización del espacio, ya que a través de políticas de acción y omisión inciden en la localización de los sectores sociales planteando quiénes y en qué áreas deben hacer uso de la ciudad.

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Notas