Por Leonardo Granato

En pleno auge de la crisis argentina de 2002, se verificaba en la Argentina un firme deseo de asociación con Brasil, afianzado con la elección del presidente Luiz Inácio Lula da Silva en 2003. El primer encuentro oficial entre los presidentes Lula y Eduardo A. Duhalde (2002-2003) en enero de 2003 define una extensa agenda bilateral que se encaminaba a concebir una verdadera asociación estratégica entre ambos países, transformándola en "motor" de la integración de América del Sur.

Aquí comienza a vislumbrarse un modelo de integración diferente, con características y articulaciones propias: por primera vez el combate a la pobreza y los mecanismos de desarrollo social pasan a formar parte de la agenda bilateral; el área productiva y desarrollista vuelve a ser el centro de la agenda integracionista, rompiendo con la tendencia de los años noventa y retomando el modelo de integración ideado en el período Sarney-Alfonsín; el sector de infraestructura afirma su peso en la agenda en el marco de la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) y, se acuerda intensificar los trabajos relativos a la integración energética, la coordinación macroeconómica en el MERCOSUR, la defensa y seguridad internacional y la defensa y plena vigencia de los derechos humanos.

En tanto, en la Cumbre de MERCOSUR realizada en Asunción en junio de 2003 fue aprobado el Programa para la Consolidación de la Unión Aduanera y el Lanzamiento del Mercado Común - Agenda 2006 que marcó formalmente el comienzo del proceso de profundización del proceso de integración. Entre los cuatro ejes del programa, más allá de los puramente comerciales, se encontraban el programa político, social y cultural y el programa para una nueva integración.

Con la llegada del presidente Néstor Kirchner (2003-2007) al poder este modelo se continuó y profundizó. Los presidentes Kirchner y Lula enfatizaron principalmente la gran convergencia de valores y objetivos de sus gobiernos, según Comunicado Conjunto de junio de 2003, entre los cuales se destacaba la prioridad otorgada al MERCOSUR, a través de la profundización de su agenda que va más allá de los aspectos comerciales previstos en el Tratado de Asunción y, a la integración suramericana a través de su ampliación a otros países de la región, con el corolario de la preservación de autonomía.

Actualmente, el desarrollo de cada uno de los países del mundo depende del crecimiento de sus vecinos. No es posible pensar en la prosperidad de Brasil o de Argentina sin pensar en el bienestar de la región en su conjunto. En ese contexto, la integración regional constituye una alternativa consciente de los gobiernos suramericanos para enfrentar los desafíos impuestos por la globalización.

En el aspecto interno, los Gobiernos Lula - Kirchner coincidieron en la necesidad de atenuar la dependencia financiera, empresarial y tecnológica con relación a las estructuras hegemónicas del capitalismo, de reforzar el núcleo duro-económico nacional y, en recuperar y consolidar la vocación industrial del país.

En el aspecto externo, se destacó el alto nivel de coordinación bilateral revelado en el plano de las negociaciones multilaterales en el ámbito de la OMC, de las negociaciones plurilaterales en torno al ALCA y, de las negociaciones birregionales MERCOSUR-Unión Europea, relanzadas en mayo de 2010.

Con relación al MERCOSUR en particular, los presidentes Lula y Kirchner convergieron en la necesidad de contar con una visión multidimensional y, en este orden de ideas, no sólo se enfatiza la intención de perfeccionar la unión aduanera, impulsar la competitividad y el tratamiento de las asimetrías, promover y proteger las inversiones intrazona, avanzar sobre la coordinación macroeconómica sino también considerar y favorecer el trabajo en las áreas sociales y productivas.

Entre los documentos de tenor político que marcaron el inicio de un nuevo relacionamiento bilateral Brasil-Argentina, cuyos valores impregnaron la visión de nueva integración suramericana encontramos el Consenso de Buenos Aires de octubre de 2003, el Acta de Copacabana y la Declaración sobre Cooperación y Crecimiento Económico con Equidad, ambas suscriptas en Rio de Janeiro en marzo de 2004.

Merece especial consideración el Consenso de Buenos Aires en el cual, con gran pragmatismo y vocación política, los primeros mandatarios enfatizaron su convicción de que el MERCOSUR no es únicamente un bloque comercial, sino un espacio catalizador de valores, tradiciones y de un futuro compartido con miras al fortalecimiento de la inserción de los países suramericanos en el mundo.

A partir de ese año 2003, las políticas externas de doce países sudamericanos convergieron en la opción propuesta por el Brasil de integrarse en una unión de naciones. La Comunidad Sudamericana de Naciones cuyo origen se encuentra en la Declaración de Cuzco de 2004 podría considerarse el antecedente inmediato de mayor importancia para la constitución de la actualmente denominada Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

En el ámbito bilateral, sin perjuicio de la integración productiva representada por el Mecanismo de Adaptación Competitiva suscripto por Argentina y Brasil en 2006, la integración financiera pasó a constituir otro de los puntos estratégicos del eje. Un aspecto fundamental en ese sentido, lo constituye el Banco del Sur, que vendría a sustituir a los organismos internacionales de crédito tales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, y financiaría junto a la Corporación Andina de Fomento y al Banco Interamericano de Desarrollo los proyectos de desarrollo.

Hacia fines 2007 y bajo la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, la política externa argentina se destaca por su especial relación con Brasil, beneficiada por el alto grado de institucionalidad y con el desafío de una frondosa y compleja agenda bilateral. Los presidentes Lula y Fernández de Kirchner firmaron en diciembre de ese año el instrumento por medio del cual se constituyó el Mecanismo de Integración y Coordinación Bilateral Brasil-Argentina, coordinado por las respectivas Cancillerías, que prevé reuniones de subcomisiones temáticas y dos reuniones anules de presidentes.

Entre los resultados obtenidos en el marco de este mecanismo se encuentra el sistema de pago para el comercio bilateral en moneda local (Sistema Moneda Local), el inventario hidroeléctrico de los trechos limítrofes del Rio Uruguay (proyecto Garabi) y la cooperación en materia aeronáutica y de defensa.

Finalmente, según Declaración Conjunta de febrero de 2008, los presidentes reiteraron su compromiso con la profundización del MERCOSUR enfatizando la importancia de eliminar el doble cobro del arancel externo común como paso fundamental para consolidar la unión aduanera.

En el ámbito de la integración regional propiamente dicha, los avances en el entendimiento bilateral Brasil-Argentina impulsaron significativos cambios que contribuyeron a la expansión de los procesos del MERCOSUR y la UNASUR. En lo relativo al MERCOSUR se destaca que a partir del 2003 volvieron las propuestas de reforma institucional, impulsadas principalmente por los socios mayores Brasil y Argentina.

La concepción del diseño institucional del MERCOSUR, establecida por el Protocolo de Ouro Preto de 1994, refleja un modelo de integración de tipo mercantilista que responde al contexto político e ideológico regional de los años noventa, cuya premisa era el grado mínimo de compromiso entre los Estados.

Entre los principales cambios que responden a las iniciativas de los socios mayores, en ocasión del ejercicio de la presidencia pro tempore, de profundizar y expandir el bloque y paliar su "déficit democrático" se destacan: la creación de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR en 2003; la instalación del Tribunal Permanente de Revisión, la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR, del Parlamento del MERCOSUR y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR en 2004; e iniciativas como el MERCOSUR Social y Solidario, las cumbres sociales y el Observatorio de la Democracia del MERCOSUR. En este marco también se destaca la suscripción del Protocolo de Adhesión de Venezuela al bloque en 2006, aún pendiente de la aprobación del Parlamento paraguayo.

No podemos dejar de destacar que producto de la XXXIX Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR que tuvo lugar en la ciudad de San Juan en agosto de 2010 se aprobó la eliminación de la multiplicidad en el cobro del arancel externo común para todos los bienes sin transformación que cumplan con la política arancelaria común, se estableció un mecanismo para las transferencias de la recaudación aduanera y, se aprobó el nuevo Código Aduanero del MERCOSUR.

En lo relativo a la UNASUR se destaca la implementación de Consejos sectoriales destinados a ejercer un papel clave en la conducción de cuestiones relevantes para el desarrollo de la región, tales como Desarrollo Social; Defensa; Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación; Salud, Infraestructura y Planeamiento; Lucha contra el Narcotráfico y Energía. Entre los Grupos de trabajo en funcionamiento se encuentran el de Solución de Controversias en materia de Inversiones, el de Integración Financiera y el Foro de Deportes. Asimismo, resulta fundamental subrayar el rol de la UNASUR en el mantenimiento de los valores democráticos y de paz en la región, destacándose las Declaraciones emitidas con motivo de la crisis en Bolivia de septiembre de 2008 y del golpe de Estado sufrido por Ecuador en septiembre de 2010 y la aprobación del Protocolo Democrático de noviembre de 2010.

En función de lo expresado, concluimos que la sociedad estratégica argentino-brasileña, como elemento aglutinador, se presenta como el camino real para consolidar la unidad suramericana. La profundidad y el grado de confianza alcanzado en las relaciones bilaterales, principalmente a partir de 2002, permitió a los países del eje consolidar una interpenetración económico-comercial, político-institucional, cultural y de defensa y, proyectar una visión común, compartida, de la integración regional, que ganó densidad en los ámbitos del MERCOSUR y de la UNASUR, en la mayoría de los casos y, siguiendo el fiel ejemplo histórico, a través de la multilateralización de sus propuestas bilaterales.

El modelo de integración cuanto proyecto político se presenta en este siglo XXI como el punto de partida para el fortalecimiento de la unión suramericana en el mundo. En este camino, Brasil y Argentina procuran promover y consolidar la idea brasileña de un proyecto de desarrollo económico y social equitativo para América del Sur. Ambos países han asumido el desafío, cuanto socios mayores, de profundizar la industrialización, preservando las identidades culturales y favoreciendo un crecimiento y desarrollo armonioso en la sub-región. En este sentido, la convivencia de pueblos y grupos sociales exige un alto sentido de colaboración para consolidar ese proyecto de vida común.

Brasil y Argentina entienden que integrarse regionalmente es organizar las relaciones de vecindad en torno de ese modelo integracionista de desarrollo basado en una visión común, compartida, regional, superando las relaciones bilaterales. El interés de los Gobiernos del Brasil y Argentina está en profundizar el entendimiento político y la integración bilateral y regional garantizando para sus sociedades, parafraseando al presidente boliviano Evo Morales, el "buen vivir y vivir bien".

Por Leonardo Granato, Abogado, docente universitario, doctorando en Economía Política Internacional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro e integrante del Departamento de Economía Política y Sistema Mundial (CCC).