Introducción

Este artículo es la continuación de un ensayo presentado en el curso de Desarrollo Económico de la Maestría en Desarrollo Económico de la Universidad Nacional de San Martín. Agradecemos los comentarios de Natalia Reynoso a una versión preliminar de este trabajo; los errores que pudieran existir son de exclusiva responsabilidad de los autores.

El pensamiento económico del estructuralismo surgió de un esfuerzo original por identificar el conjunto de problemas propios a los que se enfrentaban las naciones latinoamericanas frente al desafió de la independencia económica. Sin embargo, a la propia dinámica del proyecto industrialista implicó un conjunto de transformaciones conceptuales y programáticas que parecen alejarse de esa inquietud original.

El objetivo del presente artículo será analizar el pensamiento de la CEPAL buscando conexiones y diferencias entre la etapa del estructuralismo tradicional y la posterior etapa neoestructuralista. Nos detendremos en examinar algunos elementos de las seis décadas de pensamiento cepalino, como son el método de análisis, la apertura e inserción internacional, la brecha externa, la inflación, la distribución del ingreso y el rol del Estado, enfatizando las transformaciones en el contexto histórico y el funcionamiento de la economía global.

Para ello, el presente trabajo contará con seis secciones. A continuación se analizará el pensamiento temprano de la CEPAL a partir de Raúl Prebisch, destacando el enfoque analítico sustentado en la realidad latinoamericana; en la sección 3 se examinarán algunas nociones sobre inflación estructural y cambio tecnológico como elementos aplicados de este enfoque general; en la sección 4 se comentarán los límites que comienzan a plantearse desde dentro y fuera al programa económico de la CEPAL en línea con la apertura financiera de los setentas y la crisis de la deuda de los ochentas y su reflejo en las nuevas ideas de la etapa de transición; en la sección 5 se desarrollarán los conceptos de la etapa neoestructuralista, sus vínculos y diferencias con el estructuralismo tradicional, y por ultimo en la sección 6 se resumirán las principales ideas a modo de conclusión.

En términos conceptuales, nuestra interpretación propondrá dividir el pensamiento de la CEPAL en tres etapas. En primer lugar, se encuentra la etapa estructuralista tradicional que comienza en la segunda posguerra con el manifiesto de la CEPAL (Prebisch, 1949) y que se extiende hasta fines de los ochenta. La segunda etapa que denominamos crítica y de transición (Fajnzylber y Rosenthal), va desde 1990 a 1997. Por último se encuentra la etapa neoestructuralista que se inicia en 1998 con Ocampo, quien retoma muchos de los elementos enunciados en la etapa de transición, y que se extiende hasta la actualidad¹.

El pensamiento de Raúl Prebisch y el estructuralismo tradicional en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI)

Ya desde la etapa colonial, los países de América Latina participaron de manera más o menos profunda en el comercio de bienes, migraciones de personas y transferencia tecnológica con los países europeos más desarrollados (Ferrer, 1963). Sin embargo fue para fines del siglo XIX, ya con los Estados nacionales organizados y con Inglaterra como centro industrial de la economía mundial, cuando América Latina define su perfil de especialización en la división internacional del trabajo como proveedor de materias primas. Este sistema de organización global de la producción funcionó sin grandes sobresaltos hasta la primera guerra mundial.

Los eventos disruptivos de la crisis de los años treinta y la segunda guerra mundial generaron un relativo aislamiento de la región producto de la retracción de los flujos comerciales, la disrupción del patrón oro, las medidas proteccionistas y la canalización del aparato productivo hacia la guerra, que dio paso a un espontáneo proceso de industrialización por sustitución de importaciones en la mayoría de los países de América Latina.

En el caso de la Argentina en particular (cuadro 1), para el año 1900 el sector agropecuario representaba el 23% del total del valor agregado, en tanto que el sector industrial manufacturero era del 16%. Para el año 1929, se mantenía esta relación ya que el sector agropecuario representaba el 23% del valor agregado y el sector industrial el 29%, sin embargo para el año 1943 la relación se invierte y en el año 1950 la participación del sector industrial representaba el 24% del valor agregado total en tanto que el aporte del sector agropecuario era del 17%. Para el caso de la región en su conjunto, esta relación se logra invertir con posterioridad (recién a partir del año 1955), cuando la agricultura y otras actividades pasaron a representar el 19% del valor agregado total en tanto que el sector industrial pasó a ser el 20% (CEPAL, 1978).

Cuadro 1: Participación de la Agricultura y la Industria en el ingreso total.

Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (1978).

El pensamiento de Raúl Prebisch

La teoría de los ciclos

A grandes rasgos, podría decirse que el pensamiento de Raúl Prebisch transitó estas transformaciones a medida que iban sucediendo. En su etapa juvenil o temprana, Prebisch concebía los ciclos económicos como un fenómeno natural. Desde una visión clásica y con un fuerte énfasis hacia los factores de oferta, tanto la etapa de expansión como la etapa de contracción del ciclo tenían relación directa con la intensidad de los desajustes entre una y la otra, de manera recurrente, predecible y simétrica (Perez Caldentey y Vernengo, 2012).

Estos desajustes estaban dados tanto por factores internos como externos. Por el lado de los primeros, éstos se manifestaban a través de una disrupción del patrón monetario doméstico (patrón oro) debido a una posición externa insostenible explicada por el crecimiento de las importaciones y el aumento de las obligaciones del servicio de la deuda. Por el lado de los factores externos se encontraba la contracción de la liquidez internacional y la retracción de los flujos de capitales. Este énfasis en el sector externo será muy importante en su etapa posterior.

El cambio de visión acerca del funcionamiento de la economía mundial se debió a la nueva percepción que tuvo de estos fenómenos cíclicos tras la crisis de 1929. En su etapa en la CEPAL, Prebisch visualizó con mayor notoriedad las características propias que adoptan los ciclos económicos en las economías de América Latina. A diferencia de las economías industriales, que ante una crisis podían a recurrir al gasto fiscal o una política monetaria expansiva, en las economías atrasadas aparece la restricción externa que obliga a la política económica a devaluar el tipo de cambio o imponer restricciones cuantitativas al comercio exterior, con su correspondiente impacto en la actividad. La importancia de esta nueva visión fue sustantiva porque es a partir de la teoría de los ciclos económicos que Prebisch define la categoría de Centro-Periferia (Furtado, 1973). Este concepto dará forma al esquema analítico que sentará las bases para que el estructuralismo se convierta en una escuela de pensamiento.

En la etapa madura de Prebisch apareció con más claridad un esfuerzo deliberado por un pensamiento más general que incluyó elementos políticos, el enfoque de distribución del excedente, el desarrollo tecnológico y el cambio estructural (Prebisch, 1980).

Centro, Periferia y la teoría de deterioro secular de los términos de intercambio

El texto titulado “El desarrollo de la América Latina y algunos de sus principales problemas” de 1949 fue el esquema conceptual que dio origen al programa de investigación que Prebisch desarrollaría en la CEPAL. El trabajo está organizado en 11 puntos, cuyo eje principal son los límites que tienen los procesos de industrialización en América Latina y las transformaciones recientes.

Como se mencionó anteriormente, un elemento muy importante del esquema analítico estructuralista es la categoría de centro-periferia. El carácter periférico de las economías latinoamericanas se deriva de la incapacidad de apropiarse de los beneficios del progreso técnico de la misma forma que lo hacen los centros. Esta incapacidad se basa en que las economías periféricas tienen una inserción internacional especializada en la producción de materias primas y una estructura productiva fragmentada.

Respecto al patrón de inserción internacional (la especialización en materias primas), en el esquema de pensamiento económico tradicional esto no significaba ningún problema, ya que en el comercio internacional los países obtendrían las ventajas del progreso técnico independientemente del bien que produzcan. La única preocupación debía ser la especialización en aquellos bienes en los que cada uno de los países tenía “ventajas comparativas” de acuerdo a sus dotaciones factoriales. De este modo, cada uno de los países podría vender una mayor cantidad en los mercados internacionales, obteniendo a cambio un mayor nivel de ingresos.

Sin embargo, según Prebisch en las periferias las grandes diferencias de productividades entre sectores se derivaban de la existencia de un mercado de trabajo fragmentado marcado por el exceso de oferta de mano de obra². Esta característica estructural estaba ausente en los centros. En éstos, los mercados de trabajo funcionaban con pleno empleo, tenían altas tasas de sindicalización y sus remuneraciones se condecían con los aumentos de productividad.

Esta heterogeneidad productiva de las periferias generaba ciertas particularidades en la distribución y apropiación del excedente de las distintas fases del ciclo económico. En las fases ascendentes, los trabajadores de los países desarrollados conseguían aumentos de salarios por encima de su productividad, mientras que en los países de la periferia lo hacían por debajo de la misma. Sin embargo, a partir de la conocida rigidez nominal a la baja de los salarios, en la fase menguante todo el peso del ajuste del exceso de oferta se trasladaba a los países de la periferia. Por ello, según este autor “mientras los centros han retenido íntegramente el fruto del progreso técnico de su industria, los países de la periferia les han traspasado una parte del fruto de su propio progreso técnico” (Prebisch, 1949: 16).

Como resultado, si los precios se definen a partir de los costos de producción, en la fase ascendente del ciclo los precios de las materias primas (que son producidos en las periferias) crecen con más rapidez pero también descienden con la misma rapidez en la fase menguante, de forma tal que los precios finales de los productos industriales van apartándose de los precios primarios a medida que transcurren los ciclos. Esto se explica a través de la conocida mayor elasticidad precio que tienen los bienes primarios respecto de los bienes industriales. El postulado general de esta tendencia decrececiente se conoce como la ley de deterioro secular de los términos de intercambio (o ley Prebisch-Singer)³.

Continuando con los límites estructurales, según Prebisch también existían limitaciones desde la oferta al crecimiento en la periferia. Por un lado, la emulación de patrones de demanda de los centros⁴ y la necesidad de importaciones de tecnología e insumos para la producción manufacturera (que al tipo de cambio vigente no tenían capacidad de exportar) generaban una escasez permanente de divisas denominada brecha externa que limitaba el crecimiento. Por otro lado, además consideraba que existía un límite o brecha interna por el lado del ahorro doméstico para financiar la inversión.

En términos de la evaluación de los procesos de industrialización regional llevados a cabo entre fines de los cincuenta y mediados de los sesenta, la CEPAL destaca los avances de la industrialización en los sectores intensivos en escala y los beneficios de la integración comercial. El rol del Estado era conducir, incentivar y también producir de manera directa insumos claves con el objetivo de construir un mercado interno con capacidad de demanda para la producción industrial.

Sin embargo, la originalidad del pensamiento de la CEPAL de esta primera etapa tiene que ver con el enfoque analítico estructuralista propio de esta escuela. El pensamiento estructuralista constituye un esfuerzo deliberado por dar forma a un esquema analítico enfocado a la comprensión de los problemas del subdesarrollo en América Latina (Bielschowsky, 1998; Rodríguez, 2001). En este sentido, la estructura económica (de allí su nombre) es concebida como un conjunto de relaciones permanentes e históricamente determinadas que incluyen conflictos distributivos, y relaciones de poder que son interiorizadas por los actores económicos y sobre las cuales estos actores influyen. Esto se refleja con claridad en la categoría Centro-Periferia: aplicada al plano internacional, esta noción estudia la organización global de la producción, el régimen de acumulación y la distribución de los frutos del progreso técnico. Aplicada al plano nacional, hace referencia a la determinación histórica de la estructura productiva, las clases sociales y los patrones de demanda como condicionantes de la dinámica económica. De este modo, si bien se hace uso de los individuos como agentes que traccionan las decisiones individuales, la unidad analítica relevante son las clases sociales en relación a los límites impuestos por la estructura económica, las relaciones históricas y la disputa por el poder⁵.

El estructuralismo sale a la cancha

1.1 Inflación estructural

La interpretación corriente sobre la inflación para esta época consideraba, al igual que en la actualidad, los excesos de demanda como la causa principal del fenómeno, generados principalmente por una política monetaria o fiscal expansiva. Sin embargo, la teoría no podía dar cuenta de la incidencia de las perturbaciones reales de la economía en el proceso inflacionario, como tampoco de la persistencia de la inflación, aun ante las políticas de ajuste usualmente recomendadas como remedio.

Es por este motivo que los pensadores latinoamericanos tenían la necesidad de refutar y superar estas ideas, ya que la aplicación de sus recetas en los países latinoamericanos no solo no lograba reducir la inflación sino que además solían generar bruscas caídas en el nivel de actividad y empleo.

De este modo, y a partir del enfoque analítico estructuralista brindado por Prebisch, Noyola Vázquez (1956) y Sunkel (1958) incidieron decisivamente en el conformación de una teoría de la inflación estructuralista⁶, cuya contribución fundamental consistió en apuntar la posibilidad teórica de que en ciertas circunstancias la causa principal de la inflación no sea causado por un exceso de demanda sino por algún componente propio de la estructura de los países latinoamericanos. El avance fundamental de estos autores fue introducir un nuevo enfoque para estudiar la inflación, a partir de un análisis que incluyó la contextualización del fenómeno en un marco histórico, político, social e institucional que daba lugar a una estructura que era propia de cada país y la cual afectaba el desempeño económico.

Noyola Vázquez estableció una importante distinción conceptual entre las presiones inflacionarias básicas (aquellas condiciones estructurales de un país) y los mecanismos de propagación. Las presiones básicas las separó, a su vez, en aquellas de origen externo (e.g. el estancamiento de las exportaciones), e interno (e.g. la incapacidad de la producción agrícola de equiparar la demanda de alimentos de la población).

De manera similar, Sunkel distinguió entre presiones inflacionarias básicas, circunstanciales y acumulativas. Las primeras incluían las inflexibilidades estructurales del sistema económico, es decir, la incapacidad de determinados sectores productivos para atender las modificaciones de la demanda. Las circunstanciales consideraban situaciones históricas específicas de cada país que son imprevisibles y que afectan la estructura de manera esporádica. Por último, las presiones acumulativas eran aquellas que son inducidas por la propia inflación, y que tienden a acentuar la intensidad del mismo fenómeno al que deben su existencia.

Si bien ambos autores lograron identificar características estructurales del proceso inflacionario que aquejaba a los países latinoamericanos, no llegaron a formalizar una teoría que sirva para explicar cuál era el mecanismo mediante el cual se producía este fenómeNo Fue entonces a partir del aporte de Julio Olivera (1959; 1967)⁷ que finalmente se desarrolló y se consolidó la teoría estructuralista de la inflación. Este autor logró darle un marco analítico y teórico, especificado con precisión y consistencia, a las interpretaciones previas de Noyola Vázquez y Sunkel.

Así, bajo ciertas condiciones, a cada economía le corresponde un vector único de precios, de modo que cambios estructurales conllevan cambios en los precios relativos. Si la estructura económica es tal que los precios monetarios son inflexibles a la baja, el ajuste de los precios relativos exige el alza de todos los precios monetarios. De este modo, los cambios estructurales dan lugar a presiones inflacionarias que, si son acompañadas por una oferta monetaria endógena que se adapta a las mismas, generan un proceso inflacionario (Canavese, 1979).

Por último se destaca el aporte de Marcelo Diamand (1972), ingeniero de profesión, quien le dio una vuelta de tuerca más al concepto, aportando una categoría original dentro del marco analítico estructuralista.

Esta categoría la denominó “inflación cambiaria” y la implementó para rechazar la visión benevolente que tenía la teoría hegemónica sobre la devaluación, política ampliamente recomendada en los países periféricos para solucionar los problemas en el frente exterNo Según la teoría, el mecanismo mediante el cual la devaluación aliviaría la restricción externa sería a través del incremento en los precios relativos en moneda local de las exportaciones y de las importaciones, provocando un aumento de las primeras y una reducción de las últimas. De este modo se restablecería el equilibrio en la balanza comercial.

Sin embargo, como señaló Diamand, el equilibrio externo se restablecía, pero por un mecanismo totalmente diferente al que suponía la teoría. La suba del tipo de cambio producía el aumento de los costos de todos los productos importados, que se propagaba a los precios. Además provocaba el aumento de los precios de los bienes agropecuarios transables, efecto que se traducía inmediatamente a los precios domésticos, generando un alza en el precio de los alimentos. Esta inflación no provenía de un exceso de demanda con respecto a la oferta, sino que se originaba a raíz de las devaluaciones e indirectamente a raíz del desequilibrio en el sector externo, rasgo característico de las economías periféricas.

1.2 Dependencia tecnológica

El agotamiento de la primera etapa de la ISI en la mayoría de los países latinoamericanos reclamaba nuevas contribuciones teóricas que pudieran explicar dicho revés⁸. Es así que surge la teoría de la dependencia, cuyo principal exponente fue Fernando H. Cardoso.

Su trabajo se enmarcó dentro del esquema cepalino, pero le incorporó un análisis sociológico complementario que permitió entender el desarrollo no solo como un proceso económico estructural sino como un fenómeno social que oculta relaciones sociales subyacentes detrás de esa estructura. Su originalidad radicó en la forma en la que estudió las relaciones entre los actores económicos, sociales y políticos y en la manera en la que vinculó las cambiantes relaciones internas con las fuerzas externas, reflejando el impacto del sistema mundial en las economías latinoamericanas (Kay, 1991).

Así, para Cardoso la noción de dependencia tecnológica implica una relación asimétrica entre centro y periferia, explicada por la existencia de un monopolio en la generación de tecnología por parte de los países desarrollados, mientras que a las economías periféricas les correspondía el rol de simples plataformas industriales de esos países, en donde se producían las manufacturas a un menor precio debido a las ventajas comparativas existentes (salarios bajos, recursos naturales, exenciones fiscales, etc.).

Asimismo, este autor estudió dicho proceso a partir de la interrelación existente entre los 3 actores que consideraba fundamentales: el Estado, la burguesía local y las empresas multinacionales. La dependencia tecnológica, que imposibilitaba a la burguesía local de tener un rol dinamizador en la economía, provocaba la alianza entre el Estado y las empresas multinacionales, lo que a su vez profundizaba la dependencia del sector productivo local y fortalecía la acción del Estado y de las multinacionales, desencadenando un círculo viciosos difícil de romper (Del Valle Rivera y Álvarez López, 2010).

Por tales motivos, Cardoso creía que la solución al problema de la dependencia tecnológica era la autonomía de los países periféricos, la cual se lograba revirtiendo la relación de explotación establecida por el centro. Y la forma de lograr esto era a partir de la apropiación por parte del Estado del conocimiento técnico y la tecnología generados por las empresas multinacionales (Cardoso y Nerfin, 1978).

2. La industrialización tardía de los setenta y los ochenta. Apertura financiera y crisis de deuda, ¿tropezón o caída del programa industrial?

En la década del setenta se superpusieron una serie de virajes históricos que dieron lugar a la emergencia de un nuevo orden internacional (fin de Bretton Woods, alza en los precios de petróleo, el golpe militar en Chile, donde quedaba la sede de CEPAL, etc.). Lo que se debatía en la región era la alternativa de industrializar con soporte estatal o adherir a la apertura de la oleada neoliberal.

Esto provocó que en los años ochenta se produjera un giro en el pensamiento de la CEPAL. La década perdida en el desarrollo latinoamericano dio lugar a un conjunto de críticas respecto a la estrategia de industrialización. Así, la preocupación pasó a girar en torno a la estabilización de la inflación y la corrección de los desbalances externos debido a la pesada carga de la deuda⁹. En términos políticos, comenzaba además un marco de apertura democrática en muchos países.

El trabajo iniciador de esta etapa de crítica y transición fue el trabajo titulado La industrialización en América Latina: de la ‘caja negra’ al ‘casillero vacio’, escrito por Fernando Fajnzylber y publicado por la CEPAL en el año 1990, periodo en el cual Gert Rosenthal era su secretario ejecutivo.

A diferencia del estructuralismo tradicional, la nueva propuesta de Fajnzylber y Rosenthal fue modificar la lógica de expansión del mercado interno o desarrollo “hacia adentro” por otra de desarrollo “desde dentro” que generara un mecanismo endógeno de progreso técnico más enfocado en la competitividad internacional y los mercados de exportación (Sunkel, 1991).

La idea de ‘casillero vacio’ de Fajnzylber hacía referencia al incumplimiento de la condición ineludible del desarrollo que es el “crecimiento con equidad”. Por ello, como su interés es el análisis es el desarrollo, no solo considera si un país expandió o no su producto y mejoro los indicadores productivos, sino que los analiza en términos del promedio mundial¹⁰. Sin embargo, tanto el umbral de crecimiento que deben superar los países (aumento del 2,4% del PBI per cápita) como el de medida de equidad (basada en la distribución personal, es decir que el 40% de la población con ingresos más bajos reciba al menos el 40% del ingreso del 10% de la población con ingresos más altos) son indicadores más bien laxos en términos históricos. Así y todo, durante la década de los ochenta ninguno de los países de América Latina cumplió con ambos criterios de manera conjunta, permaneciendo la intersección de “crecimiento” y “equidad” como un “casillero vacío”.

Del lado del “crecimiento”, se encontraban un conjunto de países “dinámicos desarticulados” (Brasil, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay y República Dominicana) que habían aumentado el PBI per cápita más de un 2,4% en el periodo 1965-1984 pero que no habían logrado mejorar la distribución. Del lado de la “equidad”, se encontraban países “integrados pero estancados” (Argentina y Uruguay), que cumplían con el criterio de distribución del ingreso pero no habían superado el umbral de crecimiento. Y por otro lado se encontraban los países “desarticulados y estancados” (Bolivia, Chile, Perú, Venezuela, Haití, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua), que no habían crecido y tenían una mala distribución. En oposición a este panorama, el “casillero vacío” de América Latina si lo ocupaban los países como Corea del Sur, España, Yugoslavia, Hungría, Israel y Portugal. Por ello, la pregunta para Fajnzylber entonces era identificar la especificidad del desarrollo de América Latina que hacía que ese casillero de crecimiento con equidad permanezca “vacio”.

En relación a ello, aparece la otra idea del trabajo de que es la “caja negra” o el misterio por develar. Esta categoría estaba relacionado con los determinantes del progreso técnico: “su institucionalidad, el contexto cultural y un conjunto de factores económicos y estructurales, cuya vinculación con el medio sociopolítico es compleja pero indiscutible” (Fajnzylber, 1990: 823). De este modo, el progreso técnico estaba estrechamente relacionado con el crecimiento y la distribución.

La respuesta a estos interrogantes debía buscarse en el patrón de industrialización desarrollado en América Latina. En estos países, la participación en el mercado internacional (y el superávit comercial) se basaba casi exclusivamente en materias primas, en una organización industrial priorizaba al mercado interno, la existencia de patrones de consumo de las elites imitaba en el modo de vida de los países avanzados (o la llamada “modernidad de escaparate”) y la escasa valoración social (y capacidad de liderazgo) que tenía la dirigencia pública y privada de los sectores industriales más dinámicos.

De este modo, el problema giraba en torno a develar los interrogantes de la caja negra progreso tecnológico y avanzar para ocupar el casillero vacío del crecimiento con distribución del ingreso.

Por ello, para Fajnzylber la estructura económica era donde giraba los demás elementos de su análisis. A su vez, también mantenía nociones sobre las clases sociales aunque en los términos de “elites”, definiendo patrones de consumo incompatibles con una senda estable de crecimiento económico, como en la conducción del proceso de acumulación¹¹.

Respecto a la intervención estatal, para Fajnzylber ésta no era problemática en sí, sino que lo problemático era la forma que había tomado dicha intervención. Lo que sucedió en la región fue que se intentó calcar el modelo de industrialización de los Estados Unidos, generando una especialización en la producción para el mercado interno, exacerbando la protección y descuidando las exportaciones. Así, resultaba necesario un cambio en la política estatal hacia un intervencionismo para el aprendizaje que fomentase la industria de bienes de capital como el espacio de generación y difusión del progreso técnico. En cuanto al crecimiento de las exportaciones, el foco de la propuesta estaría puesto en la competitividad sistémica en lugar de la competitividad por bajos salarios.

El neo-estructuralismo y la oleada neoliberal

Con la llegada de Ocampo a la secretaría general de la CEPAL en 1998 la línea de investigación continúo con la revisión del estructuralismo presentada por Fajnzylber y Rosenthal durante el periodo anterior. Sin embargo, el nuevo esquema conceptual se consolidó con otros elementos adicionales en la búsqueda de establecer un diálogo con las propuestas del consenso de Washington, que tenían un gran auge en la región. La nueva etapa buscó introducir una “segunda ola de reformas” que consideraba algunos aspectos como la equidad, la cohesión social, la sostenibilidad ambienta y el desarrollo democrático (Ocampo, 1998).

Así, la propuesta propia de estos autores neoestructuralistas fue continuar el programa científico del estructuralismo tradicional. Los vínculos entre unos y otros vendrían por el lado de hacer uso del esquema analítico tradicional (Bielikowsky et al, 2011; Ocampo, 2011; Beteta y Moreno-Brid, 2012). Las diferencias serían las claves del aporte, ya que resultaría necesario corregir o actualizar los errores de la teoría, manifestados en el respaldo a programas de política para la región que, a la luz de los hechos, no fueron exitosos.

En cuanto a las propuestas de los neoestructuralistas, los objetivos de política económica interna deberían orientarse al manejo de la vulnerabilidad externa y a mantener baja la inflación, desarrollando los instrumentos apropiados para administrar las bonanzas (evitando aumentos insostenibles del gasto público que den lugar a un severo ajuste posterior). Respecto a las reformas tributarias, la transformación del sistema previsional de reparto por otro de capitalización permitiría la contribución de recursos financieros para financiar eficientemente inversiones de largo plazo, que deberían estar orientadas hacia la búsqueda de equidad. Respecto a la macroeconomía, ésta se debía resolver en la “meso-economía” donde el objetivo debía ser la intervención estatal para solucionar las fallas de mercado (información imperfecta y mercados incompletos), buscando un equilibrio entre mercado y Estado. En este contexto, la adopción del esquema de privatizaciones resultaría beneficiosa, si es bien regulada y gestionada (aunque sin reparar en el rol social y productivo que muchas empresas públicas podían tener). Respecto al patrón de inserción regional e internacional, apareció la idea de “regionalismo abierto”, que proponía aprovechar las ventajas de transferencia tecnológica de la inversión extranjera directa y la ampliación de los mercados nacionales mediante la eliminación de las barreras a la circulación de bienes, personas y capitales (Ocampo, 1998).

En cuanto a la estrategia de industrialización, en una etapa de transnacionalización de la producción, ésta parecería encontrarse limitada. Por un lado, se encontraría la capacidad de upgrading dentro las cadenas globales de valor y el governance de las firmas: “La participación en CGV [Cadenas Globales de Valor] podría ser, a priori, un factor positivo para el crecimiento de los países en desarrollo (…). Desde una perspectiva microeconómica, la participación de las firmas locales en las CGV contribuye a fortalecer su competitividad, en tanto deben enfrentar una demanda más exigente (proceso de aprendizaje a través de la exportación, o learning by exporting) y, además, puede estimular el desarrollo de nuevos procesos de aprendizaje” (Kosakoff, 2009:15). Por otro, existiría la posibilidad del desarrollo de actividades orientadas a la exportación: “se puede decir con razón que las reformas orientadas al mercado y el proceso de globalización de la economía mundial de las dos últimas décadas indujeron un importante episodio schumpeteriano de “creación y destrucción” (…) No han dado los resultados previstos inicialmente, gracias a ellas en todos los países latinoamericanos ha surgido un sector moderno de actividad económica [basado en el] procesamiento de recursos naturales utilizando tecnologías de punta, como soja genéticamente modificada y aceite vegetal en Argentina, cultivo del salmón y producción de vino en Chile, flores frescas en Colombia y muchas otras” (Katz, 2006:61).

El problema de ambos enfoques era que el desarrollo, o depende de decisiones sobre la acumulación doméstica que son tomadas extraterritorialmente, o se basa en el procesamiento de recursos naturales que, en última instancia, termina definido por las ventajas comparativas en recursos naturales¹².

En cuanto al rol del Estado en el proceso de industrialización sustitutiva, se mantiene la idea de Fajnzylber sobre la ausencia de “intervencionismo para el aprendizaje” y el sesgo mercado internista de la política estatal¹³. En este sentido, el proceso de industrialización sustitutiva habría fracasado porque fue esencialmente un proyecto de industrialización dirigido por el Estado (Ocampo, 2011).

Entre otras propuestas adicionales, es dable mencionar la búsqueda de la equidad en la distribución del ingreso (focalizando en el gasto social para las clases más pobres) y la necesidad de la inclusión de una agenda ambiental y la expansión de los derechos de las ciudadanías.

Conclusiones

A partir del análisis anterior, se observa que desde la perspectiva neoestructuralista, la preocupación por la transformación del aparato productivo y la crítica al sesgo mercado internista del proceso de industrialización latinoamericano permitirían establecer una vinculación con el pensamiento estructuralista tradicional, dando la idea de actualización teórica y continuidad analítica.

Sin embargo, a diferencia de esta última, en el neoestructuralismo no hay una noción de política macroeconómica clara más allá del control de la inflación y la moderación del ciclo, además existe un rechazo a la intervención del Estado en la gestión directa de la producción y, principalmente, no existen referencias a categorías políticas o relaciones de poder local e internacional. Asimismo, las nociones sobre posiciones de poder y clases sociales derivada de la estructura histórica-económica están ausentes, ya que el énfasis metodológico esta puesto en los agentes individuales y el esquema de incentivos en el que se desenvuelven. Estas categorías eran un elemento constitutivo y brindaban el marco en donde se desarrollaban las relaciones centro-periferia para el esquema estructuralista tradicional.

En este sentido, la propuesta neoestructuralista pensada como una actualización teórica del estructuralismo tradicional no resulta satisfactoria, sino que a la luz de los aspectos mencionados termina siendo un giro conceptual que se refleja con claridad en la diferencia de enfoque analítico entre ambas etapas.

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Notas