Cuando el régimen del latrocinio tiene por égida el Poder Ejecutivo, no es fácil conseguir oportunamente documentos con que comprobar los peculados.

Eloy Alfaro

Introducción

La deuda externa no es la única causa del origen del empobrecimiento de nuestras naciones pero compromete los recursos de tal forma que se convierte en un obstáculo insalvable para el crecimiento, al destinar la mayor parte de las divisas de las exportaciones al pago de la deuda, en lugar de invertirlas en el desarrollo local. Asimismo la deuda externa ha supuesto un fuerte traspaso de la soberanía nacional de los países endeudados a las instituciones multilaterales, al verse obligados a aceptar los programas de ajuste diseñados por estas instituciones. Este hecho ha llevado a que tengan que olvidar las estrategias de desarrollo nacional.

Gran parte de la deuda contraída por los países latinoamericanos puede considerarse como deuda odiosa, definida como aquella adquirida contra los intereses de la población de un país y con el completo conocimiento del acreedor. Estas formas de condicionamiento se reproducen y toman nuevas modalidades a través del tiempo por lo que se hace todavía más importante analizar con profundidad este fenómeno.

En este contexto, nos proponemos desarrollar el proceso y el mecanismo a partir de los cuales se demostró que ciertos tramos de la deuda ecuatoriana tienen un origen espurio e ilegítimo, poniendo de relieve los distintos aspectos de su historia política y económica vinculados al endeudamiento público masivo y fraudulento.

En este sentido, resulta de sumo interés analizar la experiencia reciente de la declaración de ilegitimidad de la deuda externa en Ecuador. Abordar las motivaciones políticas y económicas, sus posibles repercusiones y extraer las enseñanzas para toda América Latina, usándolo como caso testigo para aquellos gobiernos que decidan emprender la revisión exhaustiva de su deuda externa y resuelvan el no pago de aquellas partes sindicadas de ilegales e ilegítimas.

Bajo el enunciado de que “Nuestra única deuda es con el pueblo” y el cuestionamiento del orden económico internacional sostenido por los organismos internacionales de crédito, el presidente Rafael Correa adoptó la decisión de crear una instancia de auditoría que establezca la legitimidad, legalidad y pertinencia de los préstamos, las negociaciones y renegociaciones que, además, señalen las responsabilidades de los prestamistas, los impactos sociales, económicos y ambientales; y, sobre todo, que permita la acumulación y ponderación de fundamentos para que el país emprenda acciones soberanas y reparadoras respecto de los pagos realizados y futuros.

En consecuencia, dictó el Decreto Ejecutivo N° 472 del 9 de julio de 2007 que dispuso la creación de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC). En el mismo decreto, se establece que la CAIC “está autorizada para auditar y transparentar todos los procesos de endeudamiento de las instituciones del Estado”.

Deuda ilegítima y odiosa

En el marco de una definición de los conceptos significativos en relación con la deuda, identificaremos lo que la doctrina jurídica denomina deuda odiosa y la categoría más amplia de deuda ilegítima.

La doctrina legal de las deudas odiosas fue formulada por Alexander Sack en 1927. Sack, un antiguo ministro de la Rusia zarista y autor de dos de los más importantes trabajos sobre las obligaciones en los sistemas sucesorios: "Los Efectos de la Transformación de los Estados en sus Deudas Públicas y Otras Obligaciones Financieras" y " La Sucesión en las Deudas Públicas del Estado".

Como Sack explica:

Si un poder despótico contrae una deuda no para las necesidades y los intereses del Estado, sino para fortificar su régimen despótico, para reprimir a la población que los combate, etc., esta deuda es odiosa para la población de todo el Estado (…) Esta deuda no es obligatoria para la nación; es una deuda de régimen, personal del poder que la contrajo, y, en consecuencia, deja de tener validez cuando ese poder cae.ⁱ

Más adelante agrega:

Igualmente podríamos colocar en esta categoría de deuda los préstamos contratados con el objeto manifiesto de responder a intereses personales de los miembros de un gobierno o de las personas o grupos ligados a un gobierno, y que por ello no tienen ninguna relación con los intereses del Estado.ⁱⁱ

Sack también destaca que los acreedores de tales deudas, cuando han prestado con conocimiento de causa “han cometido un acto hostil con respecto al pueblo; y por lo tanto no pueden contar con que la nación liberada de un poder despótico asuma las deudas odiosas que son las deudas personales de ese poder”.

A partir de los trabajos de Sack, numerosos autores han trabajado en este tema de la deuda odiosa, en particular Patricia Adamsⁱⁱⁱ, Joseph Hanlon^iv y Jeff King^v. Según este último, una deuda es odiosa si responde a la vez a los tres criterios expresados en la siguiente definición: “las deudas odiosas son las que se contratan contra los intereses de la población de un Estado, sin su consentimiento y con pleno conocimiento de causa por parte de los acreedores”. Si una deuda es odiosa, es nula y no podría reclamarse en el Estado en cuestión tras la caída del gobierno que la contrató.

Para fortalecer esta posición es necesario tener en cuenta el carácter democrático del gobierno del Estado deudor: todo préstamo concedido a un régimen que, aunque haya sido elegido democráticamente, no respete los principios básicos del derecho internacional, tales como los derechos humanos fundamentales, debe ser considerado odioso.

Puede calificarse de ilegítima una deuda contraria a la Ley o a la política pública, injusta, inadecuada o abusiva; una deuda que el país endeudado no puede ser obligado a reembolsar puesto que el préstamo o sus condiciones violan la soberanía y los derechos humanos. Por ejemplo, los préstamos otorgados por los organismos multilaterales como el FMI y el Banco Mundial, condicionados a la aplicación de políticas de ajuste estructural que han tenido consecuencias dramáticas para la población, son por consiguiente ilegítimos.

Un caso célebre sobre el concepto de deuda ilegítima es la Causa Olmos, la cual fue mencionada en el capítulo anterior. En el año 2000, sobre la base de esta causa, el juez Ballesteros declararía el endeudamiento externo contraído durante la última dictadura militar argentina como ilegal, inmoral, ilegítimo y fraudulento.

Joseph Hanlon plantea 4 condiciones de préstamo ilegítimo. Se trataría de un préstamo otorgado para reforzar un régimen dictatorial (préstamo inaceptable), un préstamo contraído a tipos de interés usureros (condiciones inaceptables), un préstamo otorgado a un país del que se conoce la escasa capacidad de reembolso (préstamo inadecuado), y por último un préstamo plagado de condiciones impuestas que generen una situación económica que dificulte aún más el reembolso (condiciones inadecuadas).

Existen varios argumentos legales vinculados a las condiciones mencionadas anteriormente que permiten apoyar la ilegitimidad o el carácter odioso de la deuda de Ecuador. La violación flagrante de los derechos humanos causada por la deuda convierte a ésta en ilegítima, injusta, inmoral e impagable.

Otro argumento que justifica el repudio de la deuda es la violación de la soberanía nacional, dado que toda deuda externa debe ajustarse a las leyes del país y del interés nacional. A su vez, la deuda es odiosa a causa del endeudamiento agresivo organizado bajo las dictaduras militares.

Los contratos vinculados a tasas de interés usurarias caen también en la ilegitimidad. La subida dramática de las tasas de interés decidida por la Reserva Federal de los Estados Unidos a partir de 1979 modificó las circunstancias y los acuerdos firmados entre Ecuador y sus acreedores. La Comisión de Derecho Internacional de la ONU define la imposibilidad legal como una situación en la cual un acontecimiento imprevisto o exterior a la voluntad del que lo invoca pone a éste en situación de incapacidad absoluta de respetar su obligación.

Las múltiples condiciones de reestructuración y renegociación de la deuda (el proceso de renegociación de los Bonos Brady en Bonos Global, los planes de ajuste estructural impuestos por el FMI y el BM, etc.) que no tuvieron por objeto reducir el nivel de endeudamiento sino, al contrario, perpetuar el control y el saqueo del país mediante la deuda, suponen la anulación de estas deudas.

La carga del endeudamiento y la auditoría

La Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC) creada por el presidente Correa llevó adelante un exhaustivo examen de la deuda ecuatoriana, cubriendo un período de treinta años, desde 1976 hasta 2006.

La parte sustantiva de la auditoría radica en los resultados que contienen evidencias de cada uno de los tramos de la deuda ecuatoriana, estructurados en:

• La deuda comercial, en la que se analiza la integralidad del endeudamiento de entidades públicas de Ecuador con la banca privada internacional.
• La deuda multilateral, concedida por los organismos financieros internacionales.
• La deuda bilateral, que agrupa créditos provenientes de gobiernos o entidades oficiales de 9 países.
• Los créditos concedidos a la Comisión de Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas (CEDEGE) para la ejecución del Proyecto Multipropósito Jaime Roldós Aguilera.
• La deuda interna, tramo que incluye las numerosas emisiones de Bonos del Estado, Bonos de Estabilización y Bonos AGD.

De forma ilustrativa, puede señalarse la composición de la deuda pública, estructurada en cada uno de sus tramos más significativos, para el año 2007:

Gráfico N° I

Fuente: Auditoría integral de la deuda ecuatoriana (2008).

A su vez, vale la pena remarcar el peso relativo de cada uno de los tramos de la deuda en lo que respecta al servicio de la misma bajo la forma de intereses para el año 2007:

Gráfico N° II

Fuente: Auditoría integral de la deuda ecuatoriana (2008).

En particular, en este trabajo haremos una revisión de los casos más emblemáticos del tramo de deuda comercial por diversas razones. Entre ellas, por ser el tramo de deuda que más le costó al pueblo ecuatoriano, por representar las más flagrantes violaciones a la soberanía nacional y a los intereses del pueblo ecuatoriano; y porque sobre este segmento, núcleo de la investigación sobre la ilegitimidad de la deuda pública, el presidente Rafael Correa aplicó medidas acordes a los resultados de esta auditoría.

1. Origen de la deuda externa comercial y su evolución 1976-1982

La deuda externa comercial ecuatoriana estaba conformada por Contratos Originales de préstamos concedidos por la banca privada internacional a entidades del sector público ecuatoriano. El saldo inicial en enero de 1976, punto de partida de la auditoría, era de US$ 115.700.000.

El acelerado crecimiento de la deuda comercial se debió a la emisión de pagarés y a los procesos de refinanciamientos, los cuales significaron pagos anticipados a la banca privada internacional. Entre las condiciones más significativas de las negociaciones se encuentran: el prepago anticipado de obligaciones; la transferencia del peso del endeudamiento al Presupuesto del Estado; y la contratación de créditos con tasas de interés flotantes.

Durante el período analizado, la deuda externa ecuatoriana contratada con la banca privada internacional creció 18 veces para el sector público y 28,4 veces para el sector privado. A su vez, el monto del endeudamiento se elevó aún más por las crecientes tasas de interés que alcanzaron el 20,5% en 1981, provocando crisis financieras y dificultades de cumplimiento de las obligaciones.

Vale la pena remarcar este punto. A fines de los años ´70 se inició el proceso de elevación unilateral de las tasas de interés internacionales (del 6% hasta el 20,5% anual) por parte de la Reserva Federal de los Estados Unidos. Esto originó una crisis financiera en los países que se endeudaron cuando las tasas eran más bajas, pero flotantes.

Ante las nuevas dificultades que enfrenta Ecuador para pagar la deuda externa, el Fondo Monetario Internacional comienza a intervenir en el país mediante la instrumentación de medidas económicas, políticas, sociales e institucionales, a pretexto de gestionar la administración de la deuda externa. En todos los refinanciamientos de la deuda pública de los ´80 se mantuvo el mismo esquema de renegociación, condicionado a un Plan de Estabilización Económica del FMI.

2. “Refinanciamientos” y asunción de deudas del sector privado

En 1983, Ecuador suscribe varios convenios de refinanciamientos con la banca financiera internacional, el FMI y el Club de París, que contemplaron la conversión de la deuda externa comercial del sector público y del sector privado en deuda del Banco Central del Ecuador.

Pueden resaltarse dos mecanismos emblemáticos mediante los cuales se efectuó esta operatoria: el Mecanismo Complementario y la Sucretización.

El Mecanismo Complementario fue establecido para equilibrar el balance contable del Banco Central del Ecuador (BCE), que asumió la condición de deudor de las obligaciones de entidades de los sectores público y privado. El Ministerio de Finanzas emitía Bonos del Estado denominados en dólares, por el monto y condiciones de la obligación financiera asumida con la banca privada internacional y que entregaba al BCE, sin tener que pagarlos; luego, eran clasificados en el activo del BCE, en contrapartida de la obligación asumida, la que, a su vez, estaba registrada en su pasivo. Se pone en evidencia que éste fue un artificio contable para que el balance no presente las pérdidas provocadas por la transferencia de la deuda del sector público ecuatoriano al Banco Central.

La Sucretización se trató de un mecanismo de socialización de la deuda privada que tuvo lugar entre 1983 y 1984. En virtud del Convenio de Depósitos y Préstamos de 1983, el BCE asume la deuda externa del sector privado como deudor ante la banca acreedora internacional hasta el monto de US$ 1.600 millones.

La oligarquía ecuatoriana y los organismos financieros internacionales presionaban para que el Estado ecuatoriano, es decir, todo el pueblo ecuatoriano, garantizara el pago de la deuda privada.

El Estado asumió entonces esta deuda privada cambiando las obligaciones en dólares por obligaciones en sucres, según la paridad y la tasa de interés fijadas a la firma del contrato. Así, los actores privados no tuvieron que soportar el costo del aumento de las tasas de interés y de la devaluación del sucre. Esta sucretización se hizo con un tipo de cambio medio de 63,55 sucres por dólar, lo cual multiplicó enormemente las sumas que había que pagar con respecto al tipo de cambio vigente en los años 70, que era de 25 sucres por dólar.

El proceso de sucretización ocasionó inmensas pérdidas al Estado. Los US$ 1.371 millones sucretizados en 1983 y 1984 se transformaron en US$ 4.364 millones, de los cuales US$ 1.557 millones obedecen a pérdidas por diferencial cambiario en la conversión de la deuda contraída en divisa extranjera a sucres. US$ 1.238 millones fueron pagados durante el período 1983-94. Los US$ 1.569 millones restantes correspondían al saldo de capital e intereses atrasados registrados en 1994.

3. El Plan Brady

Antes de avanzar sobre la caracterización del Plan Brady vale la pena hacer hincapié en un hecho que muestra a las claras la subordinación del Estado ecuatoriano frente a la banca acreedora internacional, o, aún mejor definido como un acto de contubernio explícito entre los funcionarios del Gobierno ecuatoriano y los acreedores internacionales contra los intereses del pueblo del Ecuador.

El 9 de diciembre de 1992 fue suscrito el “Tolling Agreement” – “Convenio de Garantía de Derechos”, únicamente por partes ecuatorianas, que trata de la renuncia unilateral a la prescripción de la Deuda Externa Comercial Ecuatoriana contratada con la banca privada internacional. Esta flagrante violación a un derecho indisponible de Ecuador y a su soberanía tiene un marco y una explicación.

En 1987, Ecuador suspendió los reembolsos de su deuda comercial por primera vez. Esta suspensión de pagos se debía a varios factores: al drástico incremento de las tasas de interés internacionales y la restricción del acceso a los mercados de capitales; a la reducción de los ingresos petroleros por la caída del precio del barril; al incremento del servicio de la deuda debido a la sucretización, y a la devaluación del sucre respecto al dólar que aumentó el peso de los pagos en esa moneda. Los intereses de la deuda comercial no se pagaron durante casi cinco años.

Vale mencionar que todos los convenios de la deuda externa comercial estaban sometidos a la jurisdicción exclusiva de los tribunales de Nueva York y de Londres. En efecto, de acuerdo con esas leyes que regulan estas deudas, se reconoce la prescripción de deudas cuando estas no han sido pagadas por espacio de 6 (seis) años.

Pero el Estado desistió de ese derecho y firmó una convención de garantía de pagos y, aun teniendo en cuenta que dicha deuda resucitada cotizaba aproximadamente un 25% de su valor nominal, las autoridades financieras ecuatorianas confirmaron todo el monto correspondiente a los convenios de la deuda externa existentes para fines de conversión para los Bonos Brady.

El acuerdo para el Plan Brady fue firmado en 1994 y puesto en marcha en 1995. La deuda comercial elegible para ser canjeada a través de la emisión de Bonos Brady era de US$ 4.521 millones de capital y US$ 2.549,2 millones de intereses vencidos, totalizando US$ 7.070 millones. Esa deuda valía alrededor de 25% en el mercado secundario.

El plan preveía cuatro tipos de bonos: Bonos de Descuento y Bonos a la Par, para el manejo del capital principal, y Bonos PDI e IE, para el manejo de intereses. Por medio de los Bonos de Descuento se logró una reducción del 45% sobre el capital de la antigua deuda, pero la tasa de interés era variable y más alta que las tasas de mercado. Con respecto a los Bonos a la Par, éstos no redujeron el capital principal y tuvieron tasas de interés con incrementos fijos (empezando con el 3%, después subía gradualmente al 5%, a partir del undécimo año). Los otros dos tipos de bonos capitalizaban intereses. La reducción del monto transformado en Bonos Brady fue de US$ 1.174 millones en la parte de capital, sin que se registrase reducción alguna en la parte de intereses.

El efecto del plan fue un alivio temporal para el Estado gracias a la reducción del capital principal y a los períodos de gracia sobre estas amortizaciones (30 años para los Bonos a la Par y Bonos de Descuento, y 10 años para los Bonos PDI). Sin embargo, a corto plazo, el servicio de la deuda se incrementó, sobre todo después de que el Estado tuviera que obtener préstamos adicionales del FMI, del BID y del BM.

Por otro lado, en la operación se exigió la compra de garantías para la cobertura del capital e intereses de los Bonos de Descuento y Par. Dichas garantías fueron constituidas mediante bonos cupón cero de treinta años del Tesoro de los Estados Unidos que, después de su capitalización, alcanzarían el monto de US$ 3.347, 6 millones, correspondiente a la totalidad del capital de los Bonos Par y Descuento. De ahí que el país no tenía la obligación de efectuar en el futuro ningún desembolso para cancelar el capital de dichos bonos, debiendo únicamente efectuar los pagos correspondientes al interés. El monto pagado por Ecuador para la compra de las referidas garantías colaterales ascendió a US$ 604 millones. Dicho monto fue obtenido mediante préstamos adicionales contratados con el FMI.

En resumen, ¿qué significó el Plan Brady para Ecuador?

Como se mencionó, en el marco del Plan Brady se tuvieron que comprar garantías colaterales por US$ 604 millones, cantidad que a precio de mercado de la deuda comercial, cercano al 25% de su valor nominal, correspondía a un pago del 53% del capital de la deuda comercial.

Pero si, en cambio, consideramos el monto resultante del canje (US$ 3.347, 6 millones), los US$ 604 millones destinados a la compra de garantías colaterales hubieran correspondido a un pago del 72% del capital de la deuda comercial a su valor de mercado, marcando aún más lo perjudicial que resultó esta reestructuración para Ecuador.

4. Negocios ominosos: canje de Bonos Brady por Bonos Global

En 1999, una crisis de gravedad sin precedentes sacudió al país bajo el efecto combinado de varios factores: la crisis asiática y el incremento de las tasas de interés para los países emergentes, una caída en las exportaciones, la salida de capitales externos, etc. Esta crisis económica severa supuso una caída de aproximadamente un 10 % en el ingreso por habitante, la transferencia al Estado de la mayor parte de los bancos privados en quiebra y una convulsión social y política muy aguda. Por lo tanto se decretó una moratoria del pago de intereses. Dicha suspensión de pagos impidió legalmente la recompra de la deuda Brady en el mercado que, en ese momento, estaba valorada en alrededor del 29% de su valor nominal. Esta declaración de moratoria de la deuda fue realizada para justificar el canje, sin considerar el hecho de que los Bonos Par y los Bonos de Descuento estaban 100% garantizados y que, tal garantía debía ser ejecutada y no sujeta a su simple liquidación.

En enero de 2000, en medio de la profunda crisis económica, el gobierno de Jamil Mahuad decretó la dolarización oficial de la economía, eliminando el sucre como moneda nacional. La medida buscaba evitar una hiperinflación y alcanzar la estabilidad de los precios, lograr la convergencia de las tasas de interés a sus valores internacionales y crear un ambiente macroeconómico estable y confiable que incentivara la inversión extranjera y reactivara el crecimiento de la economía. Dicha política fue adoptada con asesoramiento de Domingo Cavallo, ex Ministro de Economía argentino y arquitecto de la convertibilidad. Vale recordar que en marzo de 1999 en Ecuador se dictó el congelamiento de los depósitos bancarios, hecho que resultó infructuoso, al igual que en el caso argentino, para fortalecer el sistema financiero.

Si bien ambos países adoptaron mecanismos que implicaron un abandono de la autonomía de la política monetaria, una diferencia fundamental de los casos de Ecuador y Argentina es que este último país mantuvo su moneda nacional fijando un tipo de cambio uno a uno con el dólar, mediante la caja de conversión o convertibilidad, mientras los primeros eliminaron por completo su moneda nacional, haciendo muy difícil el abandono del sistema.

En agosto de 2000, poco después de que la economía fuera dolarizada, se volvió a renegociar la deuda externa comercial que en ese entonces se elevaba a 6.945,9 millones de dólares, casi toda en Bonos Brady y Eurobonos. La idea era canjear estos bonos por los Bonos Global 2012 y 2030 como respuesta a las nuevas exigencias originadas por la dolarización de la economía.

Oficialmente, los objetivos de los Bonos Global eran: aliviar la presión sobre la liquidez del Estado, establecer un servicio de la deuda en armonía con la capacidad financiera y reducir el monto nominal de la deuda; pero también el canje tenía como objetivos garantizar al máximo los reembolsos y asegurar el regreso de Ecuador a los mercados financieros.

La oferta presentada por Ecuador al mercado financiero internacional se constituyó a través de la entrega de Bonos “Global 2012” a 12 años por un valor de US$ 1.250 millones, con tasa fija del 12%, y Bonos “Global 2030” a 30 años por un valor de US$ 2.700 millones, con tasas que empezaban en el 4% y aumentaban 1% al año hasta el 10% fijo y garantizado.

A tal extremo había llegado la usura, que el ex presidente León Febres Cordero señaló:

… una de mis afirmaciones tomada del Boletín Informativo de la Deuda Externa que edita el Ministerio de Economía y Finanzas: desde diciembre del 2000 hasta el 30 de abril pasado (2003), es decir durante los últimos cuarenta meses, para pagar los intereses de los Bonos Globales, el Ecuador ha desembolsado US$ 1.738 millones, mientras que si se hubiesen mantenido vigentes los Bonos Brady y Eurobonos, el País habría pagado efectivamente sólo por intereses US$ 648 millones. De la simple resta se prueba que el perjuicio irrogado al País, en estos 40 meses, equivale a US$ 1.040 millones.^vi

Volviendo sobre la oferta de canje, como se expresó anteriormente fueron emitidos 2 tipos de bonos: Global 2012 por US$ 1.250 millones y Global 2030 por US$ 2.700 millones, es decir, 3.950 millones de dólares para un monto inicial de 6.945 millones de dólares. Sin embargo, a este monto se debe sumar los US$ 723 millones pagados a los tenedores de los Bonos Brady en forma de bonos del Tesoro de Estados Unidos (rescate de las garantías colaterales), y la reducción de la deuda resultó entonces menor al 30%.

Por otra parte, no se puede soslayar que en la fecha del canje los bonos ecuatorianos habían caído al 25% de su valor nominal. Fue así que una deuda, que por entonces no valía más que US$ 1.575 millones, fue canjeada por US$ 3.950 millones. Las condiciones de este canje fueron tan ventajosas para los acreedores y por tanto tan perjudiciales para Ecuador, que puede hablarse de un atraco maravilloso.^vii

A modo ilustrativo presentamos algunas de las ventajas concedidas a los acreedores:

• Recibieron 723 millones de dólares en bonos del Tesoro de Estados Unidos como contrapartida y garantía de los Bonos Brady, antes del vencimiento.
• Intereses acumulados por US$ 161 millones fueron pagados de inmediato.
• El gobierno se impuso sanciones en caso de un retraso en el pago (una multa de 30% si el retraso sucedía en los primeros tres años, 20% si ocurría en los primeros cuatro años y 10% después del séptimo año).
• El Estado estaba obligado a comprar bonos en el mercado secundario para mantener las tasas de interés altas, para mayor beneficio de los acreedores (10% anual de los Bonos Global 2012, a precio de mercado, a partir del sexto año; y 3% anual, a partir del año 13, para los papeles de los bonos a 30 años).^viii
• Las tasas de interés son más altas que las de mercado: para los Bonos Global a 30 años, pasaron del 4% a 10% (incrementándose un punto porcentual por año), y para los Bonos Global a 12 años, son de 12%. Estas tasas de interés excesivas explican el incremento en el pago del servicio de los bonos en los años siguientes al acuerdo. Según Alberto Acosta, “el servicio de los Bonos Global excede en 1.400 millones de dólares lo previsto para los Bonos Brady”.^ix

Cabe resaltar en forma particular un beneficio extraordinario para los acreedores como lo fue la creación del “Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público” (FEIREP). El mismo se creó en el marco de la “Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal” sancionada en 2002.^x

A este fideicomiso administrado por el Banco Central, el FEIREP, irían todos los excedentes petroleros obtenidos por los altos precios de aquellos años que superen el monto establecido para financiar el presupuesto del Estado.

¿Cómo funcionaba el FEIREP?

Si en el presupuesto del Estado se consideraba cierto precio del barril de petróleo para su financiamiento, ese monto se tomaba para el efecto, pero toda la diferencia en atención al precio real de venta iba al FEIREP, y del total acumulado el 70% se destinaba en forma obligatoria como pago directo de los intereses garantizados por Ley (Art. 17) a manos de los tenedores de los Bonos Global.

Esta política económica en contra de los intereses nacionales, siendo el petróleo su aparente mayor riqueza y primer responsable de la entrada de divisas en la forma de exportaciones, llevó a que se elevaran los precios de los papeles de la deuda externa a más del 100% de su valor nominal.

Diego Delgado Jara menciona a este caso como único en el mundo^xi. Esto también puede verse reflejado en lo que se señalaba en los medios de comunicación “…los Bonos Global 2012 se cotizaban ya en 101,37% y los Global 2030 en 91,50^%xii En la misma edición se menciona:

El análisis económico es sencillo: mientras haya dinero para cubrir el servicio de la deuda (intereses más amortizaciones), los inversionistas estarán tranquilos. Y para el Ecuador no puede haber una mejor coyuntura que el alto precio del petróleo, que ayer cerró en 53,32 dólares. Eso, atado a la existencia del Fondo Petrolero (FEIREP), que viene a ser una especie de seguro para los pagos futuros.^xiii (La bastardilla en ésta y otras citas nos pertenecen)

Lo expuesto anteriormente demuestra, una vez más, que los mejores garantes de los intereses de los acreedores de la deuda externa han sido los gobernantes de los países deudores; que se han ceñido a las políticas económicas dictadas por los organismos internacionales de crédito en contubernio con la banca acreedora internacional.

Conclusiones sobre las ilegitimidades e ilegalidades del proceso de endeudamiento

El proceso de endeudamiento de Ecuador, durante el período comprendido entre 1976 y 2006, desde la perspectiva de una continuidad estructural, se desarrolló en beneficio del sector financiero y empresas transnacionales, afectando visiblemente los intereses de la Nación. Los condicionamientos impuestos y el pago de la deuda limitaron los derechos fundamentales de personas y pueblos, profundizando la pobreza, aumentando la migración y deteriorando las condiciones ambientales.

En el proceso de auditoría de los créditos, se identificaron características y condicionalidades perjudiciales constantes, coartando, inclusive, cualquier acto de defensa que pudiera intentar el país en resguardo de sus derechos, tales como:

• Injerencia en asuntos internos del país con la consecuente lesión de la soberanía.
• Renuncia a la inmunidad soberana del país, a la inmunidad de jurisdicción y al derecho de defensa y reclamación.
• Violación de derechos fundamentales de personas y pueblos.
• Cláusulas abusivas que violentan los derechos del país soberano.
• Relación desigual entre las partes contratantes.
• Usura y anatocismo (capitalización de intereses atrasados; prohibido por el Código Civil ecuatoriano).

Los organismos multilaterales, la banca extranjera y demás acreedores, con la participación de autoridades y funcionarios nacionales, impusieron sus condiciones al país, forzaron a un mayor nivel de endeudamiento y a sucesivos procesos de reestructuración no transparentes, que generaron la transferencia de deudas privadas al Estado, canjes y pagos anticipados injustificados, costos onerosos y operaciones directas en el exterior, sin registro en el Ecuador; y provocaron desvíos y distorsiones en el destino de los créditos para atender las exigencias de pago a los acreedores privados del exterior. Estos puntos representan actos lesivos a la dignidad del pueblo ecuatoriano y constituyen violaciones a la Constitución y Leyes de Ecuador.

En lo que respecta a los funcionarios públicos, existen evidencias de que se cometieron delitos de acción pública como: falsedad ideológica, prevaricato, incumplimiento de los deberes de funcionario público, sin que los organismos de control de los gobiernos hayan intervenido en salvaguardia del patrimonio público. Además, no ha existido voluntad por parte de las autoridades gubernamentales de ejercer la defensa de los intereses de Ecuador, quienes podrían haber utilizado argumentos legales para cuestionar o impugnar contratos.

Hay evidencia también de violaciones de principios generales del derecho internacional público y de la propia legislación vigente en los países acreedores, como Estados Unidos, a cuya jurisdicción se sometieron los contratos de endeudamiento.

Con respecto específicamente a las operaciones de la deuda comercial, pueden sintetizarse las evidencias de ilegalidades e ilegitimidades:

• El FMI participó activamente en todos los convenios que celebró el país con la banca privada internacional, mediante su informe favorable y obligatorio, en el cual se condicionaba un acuerdo stand by que significaba complicidad con los acreedores privados y una intromisión inaceptable en las decisiones soberanas de política económica y social.
• El alza unilateral de las tasas de interés a niveles exorbitantes a partir de 1979 significó una alteración fundamental de las circunstancias a que se sujetaban los contratos, infringiendo principios generales del derecho como la “equidad”.
• El traspaso al Estado de la deuda externa privada (Sucretización), ocasionó grandes pérdidas al patrimonio público.
• Las refinanciaciones de la deuda comercial realizadas a partir de 1983 significaron el pago directo en el exterior, por el Banco Central, de pagarés y de obligaciones de Contratos Originales de entidades públicas, asumiendo el Banco Central nuevos préstamos a su cargo. La ausencia de registro del ingreso de los recursos de esos nuevos préstamos originó la creación de un artificio denominado Mecanismo Complementario.
• La renuncia unilateral, por parte de autoridades ecuatorianas, a la prescripción de la deuda externa comercial, denominada “Tolling Agreement” en 1992, debe considerarse un acto nulo al haberse violado la Constitución y las leyes de Ecuador, que prohíben tal renuncia de derechos.
• El Plan Brady significó el canje de una deuda ya prescrita, que, además, valía alrededor del 25% en el mercado secundario, por bonos con capitalización explícita de intereses, lo que configuraría anatocismo. Además, hubo la exigencia de compra de garantías colaterales representadas por bonos del Tesoro de EE. UU., por un monto correspondiente a 72% del principal de la deuda comercial en su valor de mercado.
• Los Bonos Global presentan serios indicios de ilegalidad. En primer lugar, se trató del prepago, bajo la figura de canje, de una deuda garantizada por colaterales, no canjeable (Bonos Brady Par y Descuento); luego, al incluir los bonos de interés (Brady PDI e IE) se incurriría en anatocismo; finalmente, se verificó que las garantías colaterales (US$ 723 millones) fueron utilizadas para otros fines indebidos. Además, dichos Bonos Brady que se canjearon no se encontraban vencidos, por tanto no eran exigibles.

En definitiva, se han descubierto evidencias de ilegalidad e ilicitud en múltiples renegociaciones con la banca privada internacional, perjudiciales a Ecuador y favorables a los intereses de los acreedores.

Estrategia de solución a la deuda comercial

Los resultados de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público fueron dados a conocer en noviembre de 2008. En ocasión de la presentación pública del documento, el auditor Alejandro Olmos Gaona^xiv señaló que los canjes de la deuda comercial a Brady y luego a Global fueron un mal negocio para el Estado.

Precisó que durante el proceso se cometieron irregularidades y violaciones a la ley entre las que destacó que la Procuraduría del Estado había adoptado como propio el texto del acuerdo enviado por el acreedor. Acentuó entre las más serias las renuncias a la inmunidad soberana, a la prescripción y a emprender cualquier acción judicial. A su vez, el presidente Rafael Correa anunció que se tomarían las medidas necesarias para no pagar aquellos tramos de la deuda que hayan sido considerados ilegítimos e ilegales.

Así fue que en diciembre de ese año se decidió la suspensión de los pagos correspondientes a los Bonos Global 2012. Posteriormente, en enero de 2009, sucedió lo mismo con los Bonos Global 2030. De esta forma, el país anunciaba el default de un tramo de su deuda externa comercial, la cual representaba el 25% del total de la deuda pública ecuatoriana.

Cuadro N° I Evolución del valor nominal del stock de Bonos Global 2012 y 2030

Año 2009 En millones de U$S

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Central de Ecuador.

La estrategia aplicada por el gobierno ecuatoriano se completó con una oferta de compra de esos bonos al 30% de su valor, realizada en abril de 2009 mediante la metodología de la subasta holandesa modificada^xv. Posteriormente, en junio se anunció que el resultado de la misma había sido la compra del 91% del valor total de los Bonos Global 2012 y 2030, lo que equivalió a U$S 2.920 millones, con una quita de entre el 65% y el 70% (Cuadro N° I). Según informó la ministra de Finanzas, el canje le permitió ahorrar al país unos U$S 7.500 millones entre 2008 y 2030^xvi.

Gráfico N° III

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Central de Ecuador

A su vez, dado que por razones legales los tenedores italianos no pudieron acceder a la subasta, en noviembre de ese año se realizó una nueva operación en la cual se redujo un 23% del saldo remanente.

De esta forma, el estado ecuatoriano recompró el 93% (U$S 2.986 millones) del valor los Bonos Global 2012 y 2030 que poseía en abril de 2009 (Gráfico N° III), abonando aproximadamente U$S 1.045 millones dado que logró una quita de entre el 65% y 70%.^xvii

Gráfico N° IV

Como consecuencia de la operación de recompra, la deuda pública se redujo un 26,3%, pasando de U$S 13.098 millones en abril de 2009 a U$S 10.235 millones en diciembre de ese año. A su vez, se produjo una sensible mejora en el ratio deuda pública/PBI, el cual disminuyó de un 26% a un 20% comparando diciembre de 2008 contra diciembre de 2009.

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Notas