El Sector Energético y sus Perspectivas (avances preliminares)

1-INTRODUCCIÓN

En este trabajo se indagan las transformaciones sufridas por el sector hidrocarburífero a lo largo de los últimos años, haciendo hincapié en la década del noventa. Se estudiarán los cambios sufridos por la estructura de la industria petrolera y gasífera luego de la desregulación del sector iniciada en el año 1989 y la privatización de YPF y de Gas del Estado en sus diferentes etapas, relacionándolos con las transformaciones que durante el mismo período modificaron la estructura de la industria nacional en su conjunto.
La razón por la cual este estudio es necesario se remonta a la gran importancia de los hidrocarburos tanto como insumo tecnológica y económicamente estratégico como por la magnitud de las transformaciones experimentadas.
Cuando mencionamos a los hidrocarburos como insumo estratégico, nos estamos refiriendo tanto al peso de su consumo en la producción como en la vida cotidiana. No solo el combustible es utilizado para el transporte y la industria, sino que dependen de los hidrocarburos la calefacción de nuestros hogares y cocción de nuestros alimentos (ya sea por gas natural por red o butano en garrafa), la misma electricidad (cuya generación se realiza principalmente con la quema de hidrocarburos), todos los productos plásticos (gracias a la industria petroquímica), el asfalto de las calles y hasta la producción agrícola (por el uso de fertilizantes). Es decir, nuestra vida cotidiana depende directamente de subproductos de hidrocarburos.
En cuanto a su importancia económica, nos referimos a que es casi imposible hablar de cualquier variable económica en donde el petróleo y el gas no sean actores de relevancia. Por ejemplo podemos mencionar que YPF era la empresa más grande del país y su privatización fue la más importante. Además, fue el sector que más capitales externos recibió durante los noventa y asimismo fue el sector que más renta generó a los capitales extranjeros. Sus exportaciones explican gran parte del aumento del comercio exterior de los noventa (fue el sector de mayor crecimiento) y mantienen el privilegio de no estar obligados a hacer entrar al país la mayor parte de estas divisas. Este privilegio nunca fue derogado aún en lo más profundo de la crisis de divisas del 2001 y 2002, a pesar de ser el sector más beneficiado por la pesificación de las deudas y la devaluación.
Por esto se creyó de vital importancia para comprender realmente los cambios en los hidrocarburos el estudio no solo del mercado petrolero y gasífero propiamente dicho sino su relación con el resto de la estructura productiva nacional.



Además de ser insumos de uso generalizados, de los cuales dependen gran parte de nuestra economía, los hidrocarburos son recursos naturales no renovables cuya distribución mundial no sólo es inequitativa sino que los grandes consumidores no pueden autoabastecerse.

Por ejemplo, si analizamos la cantidad de años de extracción que permiten las reservas , podemos observar la distribución de las reservas mundiales. Para eso podemos mostrar el gráfico I


GRAFICO I
DISTRIBUCION DE LAS RESERVAS MUNDIALES
Elaboración propia Fuente: BP

Como vemos, en los últimos 20 años se viene manteniendo un nivel de reservas mundiales de petróleo que alcanzan para cubrir 40 años de consumo. Sin embargo, su distribución no es equitativa. Los países de la OPEP en 2004 eran dueños del 51% de las reservas mundiales y lo que les alcanzaba para mantener su extracción anual por más de 80 años. En contraposición, los Países Desarrollados que consumen el 60% del petróleo mundial sólo mantienen el 14% de las reservas, dependiendo de las importaciones para su abastecimiento interno.
Mientras tanto, Argentina apenas mantiene en el 2004 el 0,23% de las reservas mundiales que representan el consumo de apenas 9 años. Por tanto no es lógico pensar en nuestro país como un “país petrolero” sino más bien como un “país con petróleo”. Además, las reservas no pueden garantizar el autoabastecimiento a mediano plazo, en una coyuntura que hará (en un futuro no tan lejano) que los países que no se autoabastezcan estén a merced de los países petroleros (principalmente la OPEP).
Ante esta perspectiva es que nos dedicamos a analizar a los hidrocarburos en Argentina y sus transformaciones en el marco de un período donde se modifican vertiginosamente todas las estructuras e instituciones de la economía argentina.

El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes principales. Primeramente se describen las mutaciones generadas en la estructura productiva argentina en general y en el sector industrial en particular durante la década de los noventa. La desregulación, las privatizaciones y demás políticas características a esta década significaron la puesta en práctica de las medidas neoliberales que cambiaron totalmente el entramado productivo nacional, por lo que sería imposible un análisis del sector petrolero sin contextualizar los procesos que acontecieron en la industria en general. Si bien es verdad que estas políticas acentuaron y consolidaron las tendencias heredadas del abandono del modelo de sustitución de importaciones durante el último gobierno de facto, el quiebre entre los dos “modelos” de organización económica del país se hace mucho más drástico y definitivo en los noventa. Por tanto, en esta primera sección se presenta una breve descripción de los resultados que tuvieron en la estructura productiva industrial esas medidas neoliberales llevadas a cabo durante la década de los noventa.

En segundo lugar, se analizan los cambios acaecidos en la estructura del sector petrolero y gasífero y en su relación e interacción con el entramado productivo en su conjunto. Primero se hace una breve recorrida por la historia del sector, por un lado para contextualizar el análisis de los años noventa pero por sobre todo para comprender el rol de los hidrocarburos en la estructura económica argentina. Luego se pasa a estudiar las interconexiones del sector con el resto del aparato productivo. En este punto haremos especial hincapié en comprender cuál era su papel dentro de la estructura productiva nacional antes y después de la puesta en marcha del cambio de modelo de acumulación en 1976 y consolidado en la década del noventa. Para esto se analiza la Matriz Insumo Producto del año 1973, comparándola con la del año 1997. El motivo del uso de las Matrices es que nos permiten conocer no solo el estado del sector energético, sino que nos muestran las interrelaciones con el resto de los sectores y la contribución de cada sector tanto al producto como al valor bruto de producción.
A pesar de sus diferencias metodológicas (por ejemplo, la Matriz de 1997 presenta los sectores muchos más desagregados que la de 1973), las Matrices son la mejor herramienta que poseemos para describir los eslabonamientos productivos antes y después de la puesta en marcha del modelo de acumulación de valorización financiera. Nosotros nos centraremos en las consecuencias que tuvo esta reestructuración en el sector petrolero y gasífero mediante la desregulación y las privatizaciones. Además se analizarán estadísticas del sector externo para describir el impacto en las cuentas externas nacionales.
Seguidamente trataremos de analizar cuál es el nuevo papel del petróleo y el gas en el modelo de acumulación impuesto. Partiendo de los resultados anteriores, se estudiarán las particularidades de la estructura interna del mercado. Mediante el estudio de las variables más importantes para describir el comportamiento sectorial post-desregulación, intentaremos descubrir en qué forma fueron modificadas las características fundamentales del sector luego de la desregulación de los años noventa. Gracias al análisis de la evolución de los diferentes indicadores a lo largo de la década, buscaremos señalar las transformaciones en la estructura del sector y poder identificar los cambios en la concepción del recurso que traen aparejados las diferentes estrategias sectoriales. Nos centraremos en tratar entender los cambios de la estructura interna del sector, relacionándolos con los cambios anteriormente descriptos como expresiones de una modificación en la importancia económica y estratégica dada a los hidrocarburos y en la propia concepción de recurso no renovable.
Por último, basándonos en lo ya demostrado, se buscará conocer las causas que generaron las citado transformaciones. En esta parte buscaremos probar que el replanteo en la posición relativa del sector petrolero dentro del modelo de acumulación reinante, fruto de las transformaciones en su propia estructura productiva y su interrelación con la industria en general, fue generado directamente por las Leyes y Decretos que impulsaron la desregulación del sector conjuntamente con las privatizaciones de YPF y Gas del Estado. Además se repasará de qué manera se realizaron éstas privatizaciones y su evolución posterior.

Se fundamentará que este nuevo papel del petróleo y el gas no fue una consecuencia involuntaria del reacomodamiento productivo, sino que fue el objetivo con el que el gobierno de Menem puso en práctica la desregulación y las posteriores privatizaciones. Analizando estas las Leyes y Decretos se buscará demostrar que el Estado argentino provocó directamente los cambios en la estructura sectorial para fortalecer el nuevo modelo de acumulación nacional que se estaba consolidando.
El principal objetivo de esta investigación es analizar las transformaciones del sector petrolero y gasífero provocadas por las políticas neoliberales llevadas a cabo durante la década de los noventa. Sin embargo, no sólo se buscará describir los cambios sufridos por el sector y las políticas que los permitieron, sino que se intentará analizar las consecuencias que estas transformaciones tuvieron en el nuevo papel del sector dentro de la estructura económica argentina y del cambio en la concepción misma de los hidrocarburos como recursos energéticos. Se intentará caracterizar los diferentes roles del petróleo y el gas dentro del aparato productivo y las consecuentes transformaciones de la organización interna y de las estrategias de agotamiento y elaboración. Además se intentará investigar de qué manera el Estado por acción u omisión fue el encargado de llevar adelante estas modificaciones en concordancia con el nuevo modelo de acumulación que se llevó adelante.
Durante todo el trabajo se discutirán las consecuencias del cambio en el papel del Estado dentro del sector. Durante los noventa, el Estado se retira por primera vez en la historia del sector petrolero, no sólo como productor sino que abandona todo poder de regulación dejando que las “Fuerzas del Mercado” tengan el control y se encarguen de asignar “eficientemente” los recursos. En un proceso semejante al de otros sectores de la economía, desaparece la concepción del Estado como el asignador eficaz de recursos capaz de capturar la renta petrolera en benéfico público y permitir un uso eficiente del recurso no renovable, pasando a manos del “mercado” todo el poder de control.
La hipótesis fundamental que se intentará demostrar es que dentro del marco de profundización de la desindustrialización y reprimarización de las exportaciones y del aparato productivo nacional sufrida en la década de los noventa por la puesta en práctica de las políticas de corte neoliberal del Consenso de Washington, las medidas desregulatorias referidas al sector petrolero tuvieron como objetivo redefinir el rol de los hidrocarburos dentro del entramado productivo nacional, negando su valor estratégico. Estos cambios produjeron un reposicionamiento del sector dentro de la estructura económica argentina, perdiendo integración y eslabonamientos productivos con el resto del sistema. La Desregulación es un nuevo eslabón de la cadena de ataques a la estructura energética al servicio de los intereses nacionales que finalizan en la privatización de YPF y de Gas del Estado.
Los hidrocarburos (principalmente el petróleo) dejaron de considerarse recursos estratégicos principalmente vinculados dentro de la organización económica como insumo industrial para transformarse en un bien que se lleva al mercado sin valor agregado, exportable en el mercado internacional con un precio estandarizado (“commodity”). Se perdió la importancia estratégica que sustentaba, reemplazando toda estrategia de agotamiento de mediano o largo plazo por el único objetivo de maximizar la extracción presente. En el caso del gas natural por sus características propias que se explicarán más adelante, su transformación en commodity esta más atrasada. Se sostiene, además, que este nuevo papel de los hidrocarburos dentro de la estructura económica argentina es funcional al nuevo modelo de acumulación que se buscó imponer.
Debido a la desregulación y privatización de las empresas energéticas estatales, los hidrocarburos comienzan a comportarse como “commoditys” exportables sin valor agregado y se pierde toda estrategia de agotamiento del recurso no renovable como elemento importante de la consolidación del modelo de acumulación neoliberal de valorización financiera y de abandono de la base industrial.

2- MARCO CONCEPTUAL

Para describir el marco conceptual del presente trabajo, debemos aclarar y explicitar algunas consideraciones teóricas y cuestiones metodológicas.
El petróleo, el gas natural y otros hidrocarburos son recursos naturales no renovables. Esto significa que las existencias mundiales del recurso son constantes (o que se generan a un ritmo marcadamente menor al de destrucción). El petróleo proviene de restos fósiles de antiguos animales y vegetales marinos luego de varias eras geológicas de transformaciones por la acción de determinadas temperaturas, presión y la falta de oxigeno. Si bien los adelantos técnicos pueden aumentar las cantidades utilizables por un mayor grado de utilización del recurso in situ o permitir nuevos descubrimientos, las cantidades existentes (incluyendo las reservas todavía no encontradas o no desarrolladas) son finitas.
Por tanto, la destrucción del recurso que se viene haciendo desde la segunda revolución industrial llevará, tarde o temprano, a su agotamiento total. Varias discusiones teóricas se han planteado acerca si esto es un problema en sí.
Por un lado, está la idea de que cuando se acerque el agotamiento del recurso, su precio aumentará, disminuyendo las cantidades consumidas. Por el otro, se supone que este aumento en los precios incentivará la investigación para crear un recurso sustituto.
Ciertos teóricos postulan la despreocupación con respecto al tema del agotamiento petrolero (y de los recursos no renovables) como Rifkin o Georgescu-Roegen, basados en la confianza del poder de asignación eficiente del mercado. Al escasear el recurso, el mercado aumentará su precio y eso alejará el peligro del agotamiento (ya sea por un menor consumo o por un mayor incentivo al descubrimiento de un recurso sustituto). Es decir, confiar en las señales del mercado y en los precios como eficientes administradores de los recursos.
Sin embargo además de los problemas ya expuestos de este razonamiento, se debe considerar que en ningún caso las diferentes generaciones podrán acceder al mismo nivel de consumo, de ingreso ni de bienestar.
Para responder a este problema, la misma economía neoclásica presenta la optimización intertemporal. Al elegir el ritmo óptimo de extracción se debe descontar a una cierta tasa el valor futuro del crudo (o los futuros beneficios, según el autor) hasta su agotamiento y de esta manera maximizar tanto el valor presente como el futuro. No es lo mismo descontar el flujo por la tasa de interés (que es la tasa relevante para las empresas privadas) que depende de las fluctuaciones del mercado que descontar por la menor “tasa social” de descuento, que busca maximizar el “beneficio social” . Más allá de la forma en que efectivamente se lleve a cabo este calculo (existen problemas tanto por la medición de las reservas totales y la tasa social de descuento como por la incertidumbre y la propia definición del “beneficio social”), es claro que una estrategia óptima de agotamiento debe considerar mucho más que la tasa de interés y el precio del futuro, pensando en la importancia de la sustentabilidad del recurso para las próximas generaciones.
Teóricamente, se sostiene que las empresas privadas tendrán una mayor tasa de explotación que el Estado (más pendiente en el “óptimo social”) y que si nos guiamos por la disponibilidad futura, las exportaciones tendrían que ser la contrapartida de inversiones productivas que permitan mantener el nivel de ingresos en las próximas generaciones. Es decir que aún desde la teoría neoclásica se puede fundamentar la necesidad de la intervención del estado para evitar una estrategia “irracional e ineficiente” de agotamiento.
Además, más allá de la validez de esta “confianza” en el mercado como asignador de recursos, debemos tener en cuenta ciertas particularidades del petróleo. Por un lado, el mercado petrolero está muy lejos de ser de “competencia perfecta” ya que se encuentra claramente oligopolizado y su precio es más indicador de la coyuntura geo-política de la especulación que de la “escasez”. Además a lo largo de la historia, las grandes innovaciones (como sería la de un sustituto perfecto del petróleo dadas sus múltiples propiedades y usos) no suceden linealmente ni se pueden forzar voluntariamente. Es claro que los grandes descubrimientos no son función directa de los recursos puestos en inversión.
Considerando todos estos datos, está claro que los hidrocarburos no deben tomarse como recursos renovables. La posibilidad del agotamiento total es indudablemente un problema (por más que pueda ser solucionable).

Lo anteriormente comentado acerca de las particularidades de los hidrocarburos como recursos naturales no renovable demuestra que llamar “producción” de petróleo o de gas a la mera acción de extraerlos de los yacimientos donde se encontraban es un error conceptual. Una definición clásica del concepto de producción es “Conjunto de tareas orientadas a obtener alguna transformación de un Bien de Uso para convertirlo en otro Bien de Uso”.
Por tanto, ni petróleo ni el gas natural se “producen” ya que el recurso no sufre ninguna transformación en su extracción desde las napas. Es el mismo fósil que cuando se encontraba bajo tierra. La única “producción” de petróleo y gas natural se da naturalmente luego de varios millones de años de descomposición.
Por tanto, hecha estas distinciones se aclara que en este trabajo se llamará “extracción” a lo que comúnmente se denomina “producción”. Si bien casi todas las fuentes y los trabajos sobre el tema se refieren a la extracción de petróleo y gas natural como “producción”, se prefirió mantener la denominación “extracción” para recordar en todo momento la diferencia entre los conceptos y para remarcar el carácter de recurso no renovable de los hidrocarburos.
Con respecto a las reservas debemos hacer iguales aclaraciones. Nos referiremos al descubrimiento de “nuevas” reservas de hidrocarburos y las trataremos como un stock variable cuando en realidad, por lo expuesto anteriormente, la cantidad de petróleo y gas en suelo argentino es fija. Lo que varía es cuánto de esas reservas naturales son efectivamente encontradas y puestas en producción según la tecnología existente en condiciones económicamente rentables. Normalmente parecería que las inversiones en exploración “crearan” las reservas, generando beneficios al país. Sin embargo, debemos tener en cuenta que el stock de “capital o riqueza natural” del país en hidrocarburos ya esta determinado y es fija. Las inversiones en exploración sólo nos permiten hacer uso de esas reservas.
En otro tema, cuando nos referimos a las reservas, todos los datos remitirán a las reservas comprobadas, a fin de cada año. Es decir, se refieren a los volúmenes de hidrocarburos existentes efectivamente en el subsuelo y que pueden ser extraídos en condiciones económicamente rentables . Sobre estas reservas se tiene fiel conocimiento de su existencia y las características técnicas y económicas actuales permiten su utilización. Se dejan de lado, por tanto, las reservas probables y las posibles. Las reservas probables están demostradas como existentes pero su puesta en producción no es posible ya sea por las características del yacimiento o por problemas tecnológicos o económicos. Las reservas posibles son las que, a pesar de no haberse encontrado fehacientemente, las características geológicas del terreno hacen suponer que existen yacimientos de hidrocarburos.
En cuanto a las reservas y la etapa de extracción, es muy difícil separar al gas natural del petróleo. Esto es así ya que la mayor parte del gas natural argentino se encuentra en yacimientos que, a la vez, son petroleros. Los yacimientos normalmente contienen tanto gas natural como petróleo, lo que los hace “petroleros” o “gasíferos” es la proporción en que se encuentran estos hidrocarburos. Los yacimientos con gas se dividen en “gasíferos puros”, “condensados” y “gas asociado a petróleo” según la cantidad de gas con respecto al petróleo, de mayor a menor. Las reservas de gas natural en el 2005 en argentina corresponden sólo un 18% a yacimientos “gasiferos puros”, 32% a “gas asociado a petróleo” y el 50% a “condensado”. De los yacimientos que poseen reservas probadas de gas natural, el gas representa el 65% de las reservas de hidrocarburos totales, siendo el petróleo el 35% restante.
Metodológicamente, este trabajo se centrará en el “upstream” del sector petróleo y gasífero, es decir la etapa de exploración y explotación del recurso. Se deja de lado el “downstream” ( refinamiento, distribución y posterior venta del producto). El objetivo de esta discriminación es plantear el estudio desde el mercado de los hidrocarburos en el momento anterior a la decisión de su procesamiento o comercialización. Deseamos verificar si la desregulación provocó cambios en las estrategias de agotamiento y en la decisión exportación – refinamiento / consumo interno por lo que debemos dejar fuera del análisis los pasos posteriores a esta definición. El trabajo se centra en las acciones y punto de vista del productor, dejando a los consumidores e intermediarios de lado.
Sin embargo, para analizar la privatización de Gas del Estado y las consecuencias que ésta trajo a la estructura del mercado de gas natural, se analizará parte del “downstream” (en este caso, el transporte por gasoductos y su comercialización en el mercado interno).

(continúa..)